責(zé)編：薛睿杰

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加快預(yù)算法修訂建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度

施正文

預(yù)算法在經(jīng)濟領(lǐng)域具有“性法律”的重要地位，兼具權(quán)利保障法、財富分配法和民生促進法的特質(zhì)。隨著預(yù)算改革的推進和預(yù)算法修訂進入最后階段，對預(yù)算法修訂的討論日益深入，也產(chǎn)生了“大改”還是“小改”的爭議。所謂“小改”，就是在立法理念和原則上繼續(xù)保持行政主導(dǎo)型預(yù)算，對法律作局部補充完善。所謂“大改”，就是對現(xiàn)有預(yù)算進行根本變革，在公眾、、之間全面建立預(yù)算分權(quán)制衡關(guān)系。筆者認為，“中改”是比較符合當(dāng)前實際的一種修改思路，即在不過多涉及問題的前提下推進改革，構(gòu)建對于推動預(yù)算活動的規(guī)范化具有實際效用的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。結(jié)合當(dāng)前預(yù)算法修訂，筆者認為，法律修訂中應(yīng)明確以下幾項基本理念及制度。

存在的這些問題，重要原因在于現(xiàn)行預(yù)算法在制定時過于強調(diào)了預(yù)算管理和宏觀職能，而忽視了對權(quán)力運行進行規(guī)范和監(jiān)督。因此，本次修改預(yù)算法時，要突顯預(yù)算法作為控權(quán)法的本質(zhì)要求，體現(xiàn)規(guī)范和監(jiān)督理念。

例如，細化代表和常委會委員在預(yù)算監(jiān)督中的權(quán)利。盡管和其他法律對代表監(jiān)督預(yù)算提供了法律依據(jù)，但現(xiàn)行預(yù)算法沒有充分規(guī)定代表和常委會委員在預(yù)算審查監(jiān)督中的權(quán)利，也沒有為他們行使權(quán)利提供必要的保障措施，這不利于代表和委員行使職權(quán)、及其常委會行使審批監(jiān)督權(quán)，也不利于財政預(yù)算的法制化和規(guī)范化，導(dǎo)致及其常委會預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的行使需要依賴于代表個人更加積極主動履行職責(zé)來實現(xiàn)。當(dāng)前最突出的問題是代表只有在開會時才能獲得預(yù)算材料并進行審查，在審查時間和資料獲取的保障上嚴重不足，致使預(yù)算審查流于形式。如果在開會之前，代表和委員能夠獲得預(yù)算草案及相關(guān)資料，他們就有時間認真閱讀預(yù)算草案和資料，發(fā)現(xiàn)問題后還可以實地調(diào)研，也可以咨詢有關(guān)專業(yè)人員，這樣他們就會帶著問題和意見來參加會議，預(yù)算審議的質(zhì)量和水平必然提升。對此，應(yīng)在法律中明確，在各級及其常委會會議舉行的10日前，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算草案、調(diào)整預(yù)算方案、決算草案及相關(guān)預(yù)算資料送交代表和委員。

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預(yù)算法應(yīng)體現(xiàn)控權(quán)理念

我國現(xiàn)行預(yù)算法在立法精神上停留在強化預(yù)算管理和宏觀職能的傳統(tǒng)思維，由此導(dǎo)致預(yù)算權(quán)力配置嚴重失衡。在一定程度上，預(yù)算權(quán)被虛化。長期以來只審查一般公共預(yù)算。性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算等沒有納入審查范圍；預(yù)算編制不科學(xué)、不具體；預(yù)算活動不公開透明，社會公眾難以行使對預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；預(yù)算調(diào)整頻繁，預(yù)算執(zhí)行力不夠；缺乏預(yù)算問責(zé)機制等?，F(xiàn)行預(yù)算活動中

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研究與探索

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目調(diào)劑應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算調(diào)整的范圍，部門預(yù)算也應(yīng)當(dāng)由常委會審查批準，這是審批預(yù)算和監(jiān)督執(zhí)行的重要內(nèi)容?？紤]到現(xiàn)實情況和制度完善的漸進性，暫時可只將重要支出的科目調(diào)劑納入預(yù)算調(diào)整范圍。

薛睿杰／攝

完善預(yù)算公開制度

預(yù)算公開制度是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心內(nèi)容，對于各項預(yù)算制度的建立和預(yù)算機制的運行都產(chǎn)生了重要影響。IMF、OECD等國際組織推出了財政透明度施行準則、評估指標(biāo)和工作手冊，近年來我國也已經(jīng)有了較好的實踐探索，這次修法應(yīng)當(dāng)在這方面取得實質(zhì)性的突破，以適應(yīng)國際潮流和引導(dǎo)預(yù)算公開實踐。目前，修正案草案的問題是太原則和局限，很容易使預(yù)算公開流于形式。建議進行下列修改：一是明確規(guī)定預(yù)算公開原則。二是賦予社會公眾申請預(yù)算公開的權(quán)利，并為權(quán)利的行使提供法律救濟。三是重點公開“三公經(jīng)費”。最近通過的《機關(guān)事務(wù)管理條例》第七條規(guī)定：“各級應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)信息公開的規(guī)定建立健全機關(guān)運行經(jīng)費公開制度，定期公布公務(wù)接待費、公務(wù)用車購置和運行費、因公出國（境）費等機關(guān)運行經(jīng)費的預(yù)算和決算情況?！币虼耍肌叭?jīng)費”已經(jīng)成為一項法定義務(wù)，即使預(yù)算法不規(guī)定公開，也得公開。為了保證公開的真實、詳細，應(yīng)當(dāng)強化審計機關(guān)的監(jiān)督，對其進行重點審計。

代表在人代會上表決通過預(yù)算草案

又如，由有關(guān)專門委員會對預(yù)算草案進行初步審查，是提高預(yù)算審查質(zhì)量的重要舉措，也是這次預(yù)算法修訂的一項重要預(yù)算制度創(chuàng)新。如果考慮到預(yù)算審查的技術(shù)性、專業(yè)性和復(fù)雜性，為了切實保障初步審查的有效進行，應(yīng)當(dāng)在縣級以上各級常委會設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢服務(wù)機構(gòu)，為初審主體開展初步審查提供調(diào)研、咨詢和服務(wù)。

再如，可以建立分項審查批準制度?，F(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定對預(yù)算實行綜合審批，即在審批預(yù)算時要么完全同意、要么全盤否決，這種方式使代表即使對預(yù)算中的部分事項不滿意，一般也不敢輕易行使預(yù)算否決權(quán)，影響了其真實意愿的表達，不利于代表行使表決權(quán)。如果實行分項審批，可以只對審議中反映強烈的問題單獨進行表決，如果表決不通過，退回給，由其重新修改后再提交表決，不影響其他預(yù)算事項的通過。這樣既可以糾正預(yù)算草案中某些嚴重不合法和不合理的事項，對工作也不會產(chǎn)生嚴重影響。

再比如，可以將科目調(diào)劑納入預(yù)算調(diào)整范圍。約束科目調(diào)劑是監(jiān)督按照批準的預(yù)算進行收支和管理活動的重要內(nèi)容，有利于提高預(yù)算的執(zhí)行力和規(guī)范性。而目前預(yù)算實踐中科目之間的資金調(diào)劑過于隨意，修正案草案雖然要求預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行，但對于需要進行科目調(diào)劑的，規(guī)定由財政部門決定，顯然不利于加強預(yù)算執(zhí)行的管理。從規(guī)范性上看，不僅科30

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建立嚴格的預(yù)算問責(zé)和救濟機制

沒有有效問責(zé)制度的預(yù)算法就像一個沒有牙齒的老虎，產(chǎn)生不了法律的剛性作用。目前預(yù)算法及修正案草案對法律責(zé)任的規(guī)定存在兩個問題：一是規(guī)定“依法”給予處分，這樣將使預(yù)算法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定與其他相關(guān)法律關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定在適用上出現(xiàn)沖突，或者其他法律的相關(guān)規(guī)定有可能影響預(yù)算法對法律責(zé)任的規(guī)定，影響預(yù)算法法律責(zé)任制度適用的自主性。應(yīng)當(dāng)將容易產(chǎn)生歧義的“依法”去掉，在預(yù)算法中

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直接規(guī)定法律責(zé)任。二是對行政處分沒有規(guī)定具體的種類，在適用中裁量性過大?！稒C關(guān)事務(wù)管理條例》第32條的規(guī)定可供參考。

算，在預(yù)算年度開始前經(jīng)本級常委會批準后執(zhí)行。預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行。

嚴格界定財政資金使用范圍。按照建設(shè)服務(wù)型和進一步轉(zhuǎn)變職能的要求，為了保障公共財政的建立和運行，合理劃分和市場的邊界，財政支出的范圍應(yīng)當(dāng)確定為保障公共職能的履行，保障和改善民生?？紤]到我國市場需要逐步建立和完善，在特定情況下財政還有必要承擔(dān)一定的生產(chǎn)建設(shè)職能，但必須在實體上具備重大公共利益，在程序上經(jīng)較高級別的常委會同意才可以例外。因此，法律應(yīng)該明確公共預(yù)算支出只能用于提供公共服務(wù)和保障民生，保障公共職能的履行，但有重大公共利益并經(jīng)省級以上常委會批準的除外。

稅收返還制度應(yīng)逐步淡出。當(dāng)前我國稅收返還規(guī)模巨大，已經(jīng)固化為一項制度性的反財政均衡做法。為了建立科學(xué)、公平、規(guī)范的上下級間財政關(guān)系，深化財政管理改革，轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)當(dāng)成為規(guī)范間財政關(guān)系的基本形式，稅收返還需要逐步退出。目前修正案草案不僅沒有明確稅收返還的退出問題，還使其獲得了合法地位，這不利于轉(zhuǎn)移支付制度的建立和財政的完善。但考慮到現(xiàn)階段實行稅收返還有其必要性，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個“夕陽條款”，在一定期限內(nèi)予以保留，但必須對其退出提出明確的改革要求。

總之，預(yù)算法修改舉國關(guān)注，應(yīng)在社會各界的努力下，改變預(yù)算法“管理法”的形象，樹立“控權(quán)法”理念。新的預(yù)算法要形成提供公共服務(wù)和保障民生的公共服務(wù)型預(yù)算，而不是行政干預(yù)市場的建設(shè)與型預(yù)算；形成規(guī)范和監(jiān)督收支行為的法治型預(yù)算，而不是強化預(yù)算管理權(quán)力的管理型預(yù)算；形成保障公眾預(yù)算知情權(quán)的公開透明型預(yù)算，而不是調(diào)整內(nèi)部預(yù)算程序行為的內(nèi)部封閉型預(yù)算?！?p>（作者系中國大學(xué)財稅法研究中心主任、市常委會預(yù)算監(jiān)督顧問）

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其他幾項重要制度

明確預(yù)算收入指標(biāo)的法律性質(zhì)。預(yù)算收入編制的準確性對于合理安排預(yù)算支出、實現(xiàn)預(yù)算平衡、促進依法征稅都具有積極意義，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上加以編制。要明確兩個問題。一方面，預(yù)算收入數(shù)額的確定不能單純以國民生產(chǎn)總值等客觀數(shù)據(jù)為依據(jù)。國民生產(chǎn)總值為提高預(yù)算收入提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，但是預(yù)算收入數(shù)額的確定必須考慮其他因素，如符合稅法的要求。稅法規(guī)定的稅率，體現(xiàn)了國家在市場經(jīng)濟中的宏觀，是確定預(yù)算收入數(shù)額必須遵循的法律規(guī)定。各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)預(yù)算收入的法律、法規(guī)和國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。另一方面，預(yù)算收入指標(biāo)不應(yīng)作為征稅的依據(jù)。由于預(yù)算收入編制具有提前性、預(yù)測性和不確定性，因此，其所編制的數(shù)額從法律上看，不具有強制性，只對征收部門具有參考意義。

增加編制中期滾動預(yù)算和臨時預(yù)算。目前我國只編制年度預(yù)算，容易使只考慮短期利益，不利于長遠規(guī)劃、科學(xué)配置和統(tǒng)籌調(diào)整財政資源與收支。國際上很多國家都在編制年度預(yù)算的同時編制3至5年中期滾動預(yù)算，它可以使將幾年的財力綜合起來統(tǒng)籌規(guī)劃，更好地配合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的執(zhí)行，提高預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性、可控性，也使提前了解下一年度預(yù)算，有助于提高審批預(yù)算的質(zhì)量。建議預(yù)算按年度編制，同時還應(yīng)編制3年期滾動預(yù)算提交審議。

為了解決預(yù)算年度起始時間與預(yù)算批準時間不一致而產(chǎn)生的“預(yù)算空檔”，維護預(yù)算的完整性和權(quán)威性，在調(diào)整預(yù)算年度起訖時間和人代會召開時間不可行的情況下，可考慮引入臨時預(yù)算。各級對下一預(yù)算年度開始后至預(yù)算草案經(jīng)本級批準生效前的預(yù)算支出，編制臨時預(yù)

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