中國（海南）改革發(fā)展研究院院長 遲福林

未來五年，隨著內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迫切需要初步實現(xiàn)“四大轉(zhuǎn)變”：即從投資主導(dǎo)轉(zhuǎn)向消費(fèi)主導(dǎo)、從工業(yè)化主導(dǎo)轉(zhuǎn)向城市化主導(dǎo)、從中高碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向低碳經(jīng)濟(jì)、從公共產(chǎn)品短缺轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。實現(xiàn)這四大轉(zhuǎn)變將是經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的一場深刻變革。為此，需要按照中共十七屆五中全會的要求，以更大的決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域的改革，使改革真正成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動力。

一、以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的改革選擇

與過去30年相比，今天面對外部市場和國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)的重大變化，改革導(dǎo)向需要從偏重提高經(jīng)濟(jì)總量向著力擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。為此，“十二五”的改革攻堅，主線是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，目標(biāo)是公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。

1.由對物的追求向人的自身發(fā)展追求的轉(zhuǎn)變。同以往相比，當(dāng)前全社會的發(fā)展型消費(fèi)支出明顯超出生存型消費(fèi)支出。人的自

身發(fā)展引發(fā)的發(fā)展型消費(fèi)需求，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生動力。從近些年的實踐看，在人的自身發(fā)展得不到有效解決、發(fā)展型需求增長緩慢的情況下，繼續(xù)把改革政策的重點(diǎn)放在刺激物質(zhì)產(chǎn)品供給上，不僅容易造成生產(chǎn)過剩危機(jī)，還有可能引發(fā)某些新的社會矛盾和社會風(fēng)險。在發(fā)展型階段特征越來越突出的背景下，只有以人的自身發(fā)展為重點(diǎn)，盡快釋放發(fā)展型消費(fèi)需求，才能擴(kuò)大社會的總需求，形成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的活力和動力。“十二五”時期的改革，就是要圍繞人的自身發(fā)展進(jìn)行體制創(chuàng)新，由此釋放13億人的發(fā)展型需求，促進(jìn)向消費(fèi)大國的歷史性轉(zhuǎn)變。

2.由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向向國民收入導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。釋放和擴(kuò)大社會的總需求，形成消費(fèi)主導(dǎo)的基本格局，既是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，也是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)追求。這些年，我國在經(jīng)濟(jì)總量快速擴(kuò)張的同時，消費(fèi)率持續(xù)走低，主要矛盾在于國民收入分配結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距的不斷拉大，嚴(yán)重制約了中低收入者消費(fèi)能力和消費(fèi)水平的提高。城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的提升，關(guān)鍵在于形成公平合理的國民收入分配格局。從這個意義上說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的本質(zhì)要求就是實現(xiàn)發(fā)展導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向國民收入。

3.由國富優(yōu)先向民富優(yōu)先的轉(zhuǎn)變。國富、民富都十分重要。

但問題在于，長期追求國富優(yōu)先的增長，會使國家生產(chǎn)力增長優(yōu)先并快于民眾消費(fèi)能力的增長，而導(dǎo)致社會總需求不足。堅持民富優(yōu)先的發(fā)展，使發(fā)展成果惠及所有社會成員，能逐步提高居民的收入水平，能有效提高消費(fèi)率，從而明顯提升國家實力，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。新階段“民富優(yōu)先”有利于實現(xiàn)“民富國強(qiáng)”的大目標(biāo)，使13億人的發(fā)展型需求成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的巨大推動力。

二、以收入分配體制為關(guān)鍵的改革選擇

收入分配不合理、貧富差距逐步擴(kuò)大，是“十二五”時期避不開、繞不過的重大問題?！笆濉蹦芊裨谑杖敕峙潴w制改革上攻堅克難、取得突破，對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有決定性的影響。 1.收入分配體制改革牽動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)帧＿@不僅在于它已成為全社會普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題，還在于它是撬動國內(nèi)消費(fèi)需求增長的戰(zhàn)略支點(diǎn)，是形成消費(fèi)主導(dǎo)的重要基礎(chǔ)。實現(xiàn)由對物的追求向人的自身發(fā)展追求的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于能否通過收入分配體制改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增加，滿足多數(shù)人基本發(fā)展型需求；實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向向國民收入導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于能否通過收入分配體制改革“分好蛋糕”和“共享蛋糕”，為進(jìn)一步“做大蛋糕”創(chuàng)造有利的制度條件；實現(xiàn)由國富優(yōu)先向民富優(yōu)先的轉(zhuǎn)

變，關(guān)鍵在于能否通過收入分配體制改革，建立“藏富于民”的基礎(chǔ)制度。由此可見，“十二五”時期收入分配制度改革能否有實質(zhì)性推進(jìn)，將成為檢驗經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變成功與否的核心所在。

2.以收入分配改革帶動財稅體制改革。這些年，財稅體制以及相關(guān)的結(jié)構(gòu)性改革滯后，是收入分配關(guān)系難以理順的根本原因?！笆濉必敹愺w制改革的有效性，取決于其能否在調(diào)節(jié)國民收入分配格局中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。例如：完善財政收入體制，在將國有資產(chǎn)租金和利潤、土地出讓金等預(yù)算外收入、非預(yù)算收入納入財政預(yù)算的同時，實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，在初次分配中降低政府生產(chǎn)稅的比重，提高勞動者報酬份額；在再分配中調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，大幅度降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政管理費(fèi)用的占比，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化奠定重要的財政基礎(chǔ)；以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)改革中央與地方財稅體制，形成事權(quán)與財力相匹配的中央地方財稅體制，有效地促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型；建立和完善人大對財政預(yù)算的審查和批準(zhǔn)體制，實現(xiàn)財政公開化和民主化，為政治體制改革尋求現(xiàn)實的突破口。

3.以民富優(yōu)先為目標(biāo)的收入分配改革，是涉及重大利益關(guān)系調(diào)整的深刻變革。它涉及到國家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調(diào)整，涉及到城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間利益格局的重大調(diào)整，涉

及到中央地方利益格局的重大調(diào)整，涵蓋了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的整體性建構(gòu)，其難度和復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往的改革。早在上個世紀(jì)90年代初，鄧小平就曾預(yù)料：“分配的問題大的很，解決這個問題比解決發(fā)展起來的問題還困難?！薄笆濉蹦懿荒芤愿蟮臎Q心、勇氣和魄力，在理順收入分配關(guān)系上動真格，在重大利益關(guān)系調(diào)整上動真格，決定著改革攻堅的成效，決定著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的成敗。為此，建議在“十二五”頭一、兩年，盡快出臺收入分配體制改革和財稅體制改革的總體方案，為“十二五”時期的改革攻堅起好步、開好頭。

三、以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的改革選擇

政府轉(zhuǎn)型決定“十二五”改革全局。解決資源環(huán)境約束的矛盾，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在完善收入分配體制中的基本責(zé)任；解決基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾，關(guān)鍵在于確立政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用；解決公共治理建設(shè)滯后的矛盾，關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府自身建設(shè)與改革。

1.改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式。以GDP為核心目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長與政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長有內(nèi)在的聯(lián)系。GDP增長主

義帶來了政府追求經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張的相關(guān)機(jī)制與政策。改變GDP為主要目標(biāo)的增長方式，不能不改變政府主導(dǎo)型的增長方式。從實踐看，政府主導(dǎo)型的增長方式，嚴(yán)重扭曲了政府與市場的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，是強(qiáng)化政府主導(dǎo)下的市場作用，還是強(qiáng)化市場主導(dǎo)下的政府作用，已經(jīng)成為現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活必須做出的抉擇。大量事實說明，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式不僅不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也成為國民收入分配格局失衡、投資消費(fèi)失衡、以及權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的體制根源。可以說，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟(jì)社會本身，而在于政府轉(zhuǎn)型。

2.以政府轉(zhuǎn)型為主線推進(jìn)行政體制改革?！笆晃濉钡母母飳嵺`表明，如果不把主要目標(biāo)放在政府轉(zhuǎn)型上，行政體制改革很難有實質(zhì)性進(jìn)展。“十二五”要以強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力為目標(biāo)，以完善公共治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)推進(jìn)行政體制改革。例如：要建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績考核體系和干部選拔制度；要按照公共服務(wù)體系建設(shè)的要求整體設(shè)計和推進(jìn)公益機(jī)構(gòu)改革；要與財稅體制改革聯(lián)動，逐步使中央與各級地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的分工法定化。

3.在完善中央地方財稅關(guān)系的同時，改變政府自身利益的傾向?！笆晃濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào)行政管理體制改革是改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)。這

幾年行政體制改革有所進(jìn)展，但總體上沒有大的突破，根源在于政府自身利益的束縛。由于現(xiàn)行的財稅體制、干部選拔機(jī)制等綜合性因素，使部門利益、地方利益開始形成并具普遍性。由此，不僅使行政體制改革推進(jìn)困難重重，也使結(jié)構(gòu)性改革難以有效推進(jìn)。政府轉(zhuǎn)型的深刻意義在于，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者的定位。這是政府轉(zhuǎn)型最具實質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的重大課題，也是決定改革成敗的關(guān)鍵性問題。

“十二五”是我國改革發(fā)展導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)歷史轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵五年。近些年的改革實踐表明，多元利益格局下形成完全一致的改革共識相當(dāng)困難，但改革又需要有基本共識。“十二五”改革攻堅能不能有重大突破、能不能有所作為，關(guān)鍵在于要把政府推進(jìn)改革的決心、勇氣、魄力，與社會的參與、表達(dá)、協(xié)商、監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，把自上而下的積極性與自下而上的積極性有機(jī)結(jié)合起來，以形成改革的基本共識，形成改革攻堅的社會合力。（本文系作者在“中國‘十二五’改革國際論壇：發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與改革選擇”開幕式上的演講）