《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》釋義

第一章 總 則

本章共六條，主要規(guī)定了《條例》的立法日的、適用范圍，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的基本原則，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)資金，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)和監(jiān)督管理，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的激勵機(jī)制；

總則在整個《條例》中起著統(tǒng)領(lǐng)的作用，集中反映了《條例》的立法精神和宗旨，是整個《條例》制度安排的中體現(xiàn)，因此，學(xué)習(xí)和掌握《條例》，首先應(yīng)該理解和領(lǐng)會總則的各條規(guī)定。

第一條 為了加強(qiáng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)與管理，繼承中華民族優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，制定本條例。

[釋義]

本條是關(guān)于《條例》立法宗旨的規(guī)定(一)關(guān)于《條例》的立法宗旨

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村是我國歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分。切實(shí)保護(hù)好這些歷史文化遺產(chǎn)，是保持民族文化傳承、增強(qiáng)民族凝聚力的重要文化基礎(chǔ)，也是建設(shè)社會主義先進(jìn)文化、深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

改革開放以來，我國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作取得了很大的進(jìn)展。自1982年至今（注：2008年），全國共公布了109個中國歷史文化名城、85個中國歷史文化名鎮(zhèn)、72個中國歷史文化名村，對繼承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著國

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民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，建設(shè)量大面廣，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作也面臨一些亟待解決的問題。

一是，由于保護(hù)措施不力，管理不到位，過度開發(fā)和不合理的利用，許多重要?dú)v史文化遺產(chǎn)正在消失，傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌遭到嚴(yán)重破壞。歷史文化遺產(chǎn)是不可再生的珍貴資源。由于對嚴(yán)重影響和破壞歷史風(fēng)貌的行為沒有明確的禁止性規(guī)定，不少歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌遭到破壞。有的名鎮(zhèn)、名村，從規(guī)劃手法到建設(shè)模式，都盲目模仿大中城市的風(fēng)格，忽視歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)的空間格局、尺度和地方文化傳統(tǒng)特色等問題，簡單生硬地建大廣場、修寬馬路，嚴(yán)重影響了傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌。有的地方不注重真實(shí)歷史文化遺存的保護(hù)，拆真建假，大搞“仿古街”等假古董，一些重要的歷史建筑卻被拆毀，嚴(yán)重破壞了歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性。有的歷史建筑所有權(quán)人或者使用權(quán)人隨意改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)、使用性質(zhì)，或者擅自對歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施，不僅影響歷史建筑本身的結(jié)構(gòu)安全和建筑特色，而且容易影響其所在街區(qū)或村鎮(zhèn)的歷史風(fēng)貌。

二是，保護(hù)規(guī)劃的編制、修改工作滯后，規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性，權(quán)威性不夠。一方面，保護(hù)規(guī)劃的編制和修編工作滯后于開發(fā)、建設(shè)活動，致使規(guī)劃失去效用。目前，仍有一些歷史文化村鎮(zhèn)由于經(jīng)費(fèi)所限，沒有及時編制保護(hù)規(guī)劃，在保護(hù)整治和建設(shè)發(fā)展中缺少必要的依據(jù)，隨意性大。另一方面，保護(hù)規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性。有的規(guī)劃內(nèi)容深度不夠，忽視對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的整體保護(hù)，往往只注重“點(diǎn)”的保護(hù)，而忽視“線”和“面”的保護(hù)，導(dǎo)致傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌遭到破壞。另外，保護(hù)規(guī)劃的編制、審批、調(diào)整程序不完善，規(guī)劃的權(quán)威性不高，隨意變更規(guī)劃的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

三是，市政基礎(chǔ)設(shè)施落后，歷史建筑年久失修，居住環(huán)境差，甚至存在很大的安全隱患。在一些歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，道路、供水、排水、供電等市政基礎(chǔ)設(shè)施落后，給排水、供電

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等基礎(chǔ)設(shè)施陳舊簡陋，不能滿足人們?nèi)粘Ｉ畹男枰踔链嬖诤艽蟮陌踩[患。不少歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村對自身擁有的歷史建筑底數(shù)不清，對歷史建筑的種類、數(shù)量、年代、工藝、材料等基本信息沒有建立檔案，導(dǎo)致在保護(hù)管理中缺乏科學(xué)的安排，影響了歷史建筑的掛牌保護(hù)和宣傳展示工作的開展。很多歷史建筑年久失修，隨時都有倒塌的可能，而且維修責(zé)任不明確，這為保存其完整性帶來了困難。有的地方經(jīng)濟(jì)能力有限，無法承擔(dān)對歷史建筑修繕的補(bǔ)貼，加之按照傳統(tǒng)工藝和形式進(jìn)行修繕成本較高，一些極有科學(xué)藝術(shù)價值的歷史建筑坍毀，造成了無法挽回的損失。

四是，對于破壞傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑的違法行為，缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任。目前，由于對于破壞傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑的違法行為，缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任予以規(guī)范。所以亟需制定相應(yīng)的法律責(zé)任，加大處罰力度，嚴(yán)格追究有關(guān)地方及其行政管理部門的違法責(zé)任。

為了解決歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中存在的問題，加強(qiáng)保護(hù)工作，改變我國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)滯后、管理薄弱的狀況，原建設(shè)部會同國家文物局，在總結(jié)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，草擬了《條例》送審稿，于2003年報請審議。法制辦收到此件后，多次征求了發(fā)展改革委、財政部、文化部、文物局等部門和北京、上海、四川、安徽等地方以及多位專家的意見，先后赴浙江、江蘇實(shí)地聽取意見，并召開專家論證會和部門協(xié)調(diào)會。為了充分聽取各方意見，法制辦還征求了所有已公布的歷史文化名城（注：鎮(zhèn)江市也參與該條例的討論，應(yīng)該認(rèn)真履行）和部分歷史文化名鎮(zhèn)、名村的意見，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同志同意，向社會公開征求了意見。各方面意見普遍認(rèn)為，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村是珍貴的歷史文化遺產(chǎn)，也是不可再生的資源，制定《條例》，加強(qiáng)立法保護(hù)是非常必要和迫切的。同時，也提出了一些修改意見和建議。法制辦會同原建設(shè)部、國家文物局對這些意見和建議進(jìn)行了認(rèn)真分析研究，對《條例》草案又作了進(jìn)一步的修改、完善。2008年4月2

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日，經(jīng)第三次常務(wù)會議審議通過《條例》，自2008年7月1日起施行。

(二)關(guān)于《條例》的立法依據(jù)

《條例》的立法依據(jù)是《文物?！贰冻青l(xiāng)規(guī)劃法》。

1982年公布了我國第一批24個歷史文化名城名單。同年，《文物?！穼v史文化名城保護(hù)作了規(guī)定。2002年修訂《文物?！窌r增加了歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的內(nèi)容。這是對文化遺產(chǎn)保護(hù)概念從認(rèn)識到實(shí)踐的一個新發(fā)展。由于保護(hù)工作與城鄉(xiāng)建設(shè)密切相關(guān)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)也作了原則規(guī)定。

《文物保》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)制度，并明確授權(quán)制定具體辦法。其中，《文物?！返谑臈l規(guī)定：“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者紀(jì)念意義的城市，由核定公布為歷史文化名城。保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者紀(jì)念意義的城鎮(zhèn)、街道、村莊，由省、自治區(qū)、直轄市核定公布為歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)，并報備案。歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)所在地的縣級以上地方應(yīng)當(dāng)組織編制專門的歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃，并納入城市總體規(guī)劃。歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)的保護(hù)辦法，由制定?！钡诹艞l規(guī)定：“歷史文化名城的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌等遭到嚴(yán)重破壞的，由撤銷其歷史文化名城稱號；歷史文化城鎮(zhèn)、街道、村莊的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌等遭到嚴(yán)重破壞的，由省、自治區(qū)、直轄市撤銷其歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)稱號；對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定：“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計劃地對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)以及受保護(hù)建筑物的維護(hù)和使用，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行

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規(guī)和的規(guī)定。”

第二條 歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報、規(guī)劃、保護(hù)，適用本條例。

[釋義]本條是關(guān)于《條例》適用范圍的規(guī)定。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報與批準(zhǔn)，適用本條例。保護(hù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的前提是確定哪些屬于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的確定需要經(jīng)過申報和批準(zhǔn)兩個環(huán)節(jié)。《條例》第二章對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報條件、程序、資料以及審查主體、程序等作了明確規(guī)定。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的規(guī)劃，適用本條例。

《條例》第三章對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的組織編制主體、規(guī)劃內(nèi)容與期限、審批程序、公布與修改程序、實(shí)施監(jiān)督等作了：詳細(xì)規(guī)定。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)，適用本條例。

《條例》第四章對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)原則、保護(hù)措施、監(jiān)督管理、禁止行為等作了明確規(guī)定。

第三條 歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)的原則，保持和延續(xù)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，繼承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，正確處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系。

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[釋義]本條是關(guān)于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)基本原則的規(guī)定。

本條是關(guān)于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)解百納原則的規(guī)定。

在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中，應(yīng)當(dāng)堅持以下基本原則。

(一)科學(xué)規(guī)劃

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃是歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)與監(jiān)督管理工作的前提和依據(jù)。保護(hù)規(guī)劃是駕馭歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)和監(jiān)督管理工作的基本依據(jù)，是在一定空間和時間范圍內(nèi)對各種規(guī)劃要素的系統(tǒng)分析和統(tǒng)籌安排。制定規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性、性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，只有一個科學(xué)的、切實(shí)的規(guī)劃才能使歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作適應(yīng)社會發(fā)展的需要，才能真正成為保護(hù)和監(jiān)督管理的依據(jù)。我國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村類型多，涉及的國土面積大，差異也很大。因此，制定一個科學(xué)的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的資源、環(huán)境、歷史、現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢等進(jìn)行充分研究，正確處理城鄉(xiāng)建設(shè)與歷史文化保護(hù)的關(guān)系，明確保護(hù)原則和工作重點(diǎn)，制定嚴(yán)格的保護(hù)措施。為了規(guī)范保護(hù)規(guī)劃的編制、審批和修改，解決當(dāng)前實(shí)踐中存在的突出問題,《條例》第三章明確了保護(hù)規(guī)劃的組織編制、規(guī)劃內(nèi)容和審批程序，強(qiáng)化了保護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，并明確了修改程序。

(二)嚴(yán)格保護(hù)

歷史文化遺產(chǎn)是不可再生的珍貴資源。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國的文化生態(tài)正在發(fā)生巨大變化，歷史文化遺產(chǎn)及其生存環(huán)境受到嚴(yán)重威脅，不少歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、古建筑、古遺址及風(fēng)景名勝區(qū)整體風(fēng)貌遭到破壞。由于過度開發(fā)和不合理利用，許多重要

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歷史文化遺產(chǎn)消亡。在歷史文化遺存相對豐富的少數(shù)民族聚居地區(qū)，由于人們生活環(huán)境和條件的變遷，民族或區(qū)域文化特色消失加快。因此，必須把嚴(yán)格保護(hù)作為歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的基本原則。歷史文化遺產(chǎn)的不可再生性決定了必須將保護(hù)放在第一的位置。只有在嚴(yán)格保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)的前提下合理利用，才可能實(shí)現(xiàn)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的可持續(xù)發(fā)展。《條例》第四章關(guān)于“保護(hù)措施”的規(guī)定，是嚴(yán)格保護(hù)原則的集中體現(xiàn)。

(三)保持和延續(xù)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，是其歷史文化價值的集中體現(xiàn)。因而，保護(hù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村必須保護(hù)其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌。其中，傳統(tǒng)格局是指歷史形成的由街巷、建筑物、構(gòu)筑物本身特征結(jié)合自然景觀構(gòu)成的布局形態(tài)。主要構(gòu)成要素包括軸線、道路、水系、山丘等。例如北京的凸字型格局及中軸線。歷史風(fēng)貌是指反映歷史文化特征的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村景觀和自然、人文環(huán)境的整體面貌。按照這一原則，對反映名城、名鎮(zhèn)、名村特色的整體的空間尺度和周邊環(huán)境要素應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，要突出相應(yīng)的保護(hù)原則和具體的保護(hù)要求。例如，對歷史風(fēng)貌保存完好的歷史文化名城應(yīng)當(dāng)確定更為嚴(yán)格的歷史城區(qū)的整體建筑高度控制規(guī)定；歷史文化街區(qū)增建設(shè)施的外觀、綠化布局與植物配置應(yīng)當(dāng)符合歷史風(fēng)貌的要求。與本條規(guī)定相呼應(yīng)，《條例》第四章對傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌的保護(hù)措施作了具體的規(guī)定。

(四)維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性

這一原則可以從兩方面來理解：一方面，要保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性(原真性)。保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺存真實(shí)的歷史原物，要保護(hù)它所遺存的全部歷史信息，整治要堅持“整舊如故，以存其真”的原則。修補(bǔ)要用原材料、原工藝、原式原樣，以求達(dá)到還其歷史本來面目。多年來，在一些歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村中，把重建、恢復(fù)一些古建筑，修廟造塔，

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或是修建仿古街道，也認(rèn)為是一種保護(hù)。實(shí)際上，這是對保護(hù)的誤解，違背了維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)真實(shí)性原則。因?yàn)樾陆ǖ姆鹿沤ㄖ缓袣v史的信息，同時也給人錯覺，沖淡和影響了對真正歷史遺存的保護(hù)。 另一方面，要保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的完整性。一個歷史文化遺存是連同其環(huán)境一同存在的，保護(hù)不僅是保護(hù)其本身，還要保護(hù)其周圍的環(huán)境，特別是對于城市、街區(qū)、地段、景區(qū)、景點(diǎn)，要保護(hù)其整體的環(huán)境，這樣才能體現(xiàn)出歷史的風(fēng)貌。整體性還包含其文化內(nèi)涵、形成的要素，如街區(qū)就應(yīng)包括居民的生活活動及與此相關(guān)的所有環(huán)境對象。任何歷史遺產(chǎn)均與其周圍的環(huán)境同時存在，失去了原有的環(huán)境，就會影響對歷史信息的正確理解。有一些歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村僅僅保護(hù)單個的文物古跡或者僅保護(hù)單個的街區(qū)，而隨意改變周邊環(huán)境，其喪失了原來的歷史氛圍。這種做法違背了維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)完整性的原則。

(五)繼承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

我國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村體現(xiàn)了中華民族的悠久歷史、燦爛文化。在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村中除有形的文物古跡外，還擁有豐富的傳統(tǒng)文化內(nèi)容，如傳統(tǒng)藝術(shù)、民間工藝、民俗精華、名人軼事、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等，它們和有形的文物、歷史建筑相互依存相互烘托，共同反映著歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的歷史文化積淀，共同構(gòu)成珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)內(nèi)容一般包括兩個方面：一是物質(zhì)性要素，包括格局風(fēng)貌、與歷史發(fā)展和文化傳統(tǒng)相關(guān)聯(lián)的自然環(huán)境景觀、反映空間特征和傳統(tǒng)風(fēng)貌的歷史地段和歷史建筑群、文物保護(hù)單位等。二是非物質(zhì)性要素，如地方民俗、民間工藝、節(jié)慶活動、傳統(tǒng)戲劇、傳統(tǒng)風(fēng)俗等。在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中，不但應(yīng)當(dāng)保護(hù)有形的歷史遺存，保護(hù)好物質(zhì)性要素，而且應(yīng)當(dāng)深入挖掘、充分認(rèn)識歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村中蘊(yùn)含的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的內(nèi)涵，保護(hù)好非物質(zhì)要素，注重對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是各種以非物質(zhì)形態(tài)存在的與群眾生活密切相關(guān)、世代相承的傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，包括口頭傳統(tǒng)、傳統(tǒng)表演藝術(shù)、民俗活動和禮儀與節(jié)慶、有關(guān)自然界和宇宙的民間傳統(tǒng)知識和實(shí)踐、傳統(tǒng)手工藝技能以及與上述傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關(guān)的文

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化空間等：中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化蘊(yùn)含著中華民族特有的精神價值，體現(xiàn)著中華民族的生命力和創(chuàng)造力，是各民族智慧的結(jié)晶，也是全人類文明的瑰寶。繼承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，把歷代的精神財富流傳下來，是連結(jié)民族情感紐帶、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)國家統(tǒng)一及社：會穩(wěn)定的重要文化基礎(chǔ)，也是維護(hù)世界文化多樣性和創(chuàng)造性，促進(jìn)人類共同發(fā)展的前提。

(六)正確處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系

做好歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作，應(yīng)當(dāng)做到在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)。一方面，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善人居環(huán)境。發(fā)展是大勢所趨。另一方面，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村所承載的歷史文化價值需要保護(hù)。保護(hù)是歷史責(zé)任。正確處理保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，是當(dāng)前歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大潮中，城鄉(xiāng)要發(fā)展，人們要生存，就必須要革舊迎新。在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，對歷史文化遺產(chǎn)的價值的保護(hù)持以推脫之詞；另一種觀點(diǎn)是持強(qiáng)烈反對的態(tài)度，認(rèn)為歷史文化遺產(chǎn)是祖先留給我們的寶貴財富，應(yīng)當(dāng)堅定不移地保護(hù)。從歷史文化遺產(chǎn)的價值來分析，歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并不是絕對矛盾的。一般認(rèn)為，歷史文化遺產(chǎn)的價值主要表現(xiàn)在三個方面，即歷史文化價值、科學(xué)價值和經(jīng)濟(jì)價值。就歷史文化價值而言，歷史文化遺產(chǎn)是一個民族、一個地區(qū)文明發(fā)展的見證，是歷史研究的重要依據(jù)，作為過去的象征和記憶符號而變得強(qiáng)有力和不可代替。同時，歷史文化遺產(chǎn)凝聚著古代工匠的創(chuàng)造智慧，能帶給人美的享受。就歷史文化遺產(chǎn)的科學(xué)價值而言，歷史建筑、構(gòu)筑物等所體現(xiàn)的建造技術(shù)和工藝，代表了一定歷史時期科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，對科學(xué)研究有重要的意義。就歷史文化遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值而言，歷史文化遺產(chǎn)是發(fā)展旅游業(yè)的重要資源，如果合理利用，歷史文化遺產(chǎn)能給社會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益。國外和近年來我國部分歷史文化名城建設(shè)和發(fā)展的實(shí)踐證明，通過制定科學(xué)合理的規(guī)劃并嚴(yán)格管理，不僅可以處理好歷史文化名城保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，而且名城的建設(shè)也可以取得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。例如，意大利的威尼斯完全保存了原來的風(fēng)貌，羅馬城內(nèi)保

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存了大量古代廣場和建筑遺跡，都是較好的處理了名城保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的成功例子。

正確處理好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，要重點(diǎn)處理好城、鎮(zhèn)、村改造與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系。在改造中，應(yīng)當(dāng)堅持以保護(hù)規(guī)劃為指導(dǎo)，不得破壞歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑。歷史文化遺產(chǎn)的價值是無法用金錢來衡量的，一旦遭受破壞將無法恢復(fù)。在實(shí)踐工作中，應(yīng)尋求更多的方法來平衡保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，需要做好幾方面工作：一是，提高社會各方面保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的意識；二是，完善相關(guān)法律規(guī)定，依法管理；三是，依法制定保護(hù)規(guī)劃并嚴(yán)格實(shí)施；四是，發(fā)揮、地方和民間三方面積極性，為歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)提供資金保障。

第四條 國家對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)給予必要的資金支持。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村所在地的縣級以上地方，根據(jù)本地實(shí)際情況安排保護(hù)資金，列入本級財政預(yù)算。

國家鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人參與歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)。

[釋義]本條共三款。第一款是關(guān)于國家對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)予以資金支持的規(guī)定。第二款是關(guān)于地方設(shè)立保護(hù)資金的規(guī)定。第三款是關(guān)于鼓勵社會各方參與保護(hù)工作的規(guī)定。

(一)國家對保護(hù)工作予以資金支持十分必要

實(shí)踐充分說明，國家對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)予以資金支持，意義重大。一方面，不僅可以直接在資金上支持歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)，而且對于提高地方保護(hù)意識，

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加大投入，采取正確的保護(hù)方法等將發(fā)揮重要作用。

經(jīng)同意，國家在“九五”期間設(shè)立了歷史文化名城保護(hù)專項(xiàng)資金，專項(xiàng)用于補(bǔ)助國家歷史文化名城中有重要價值的歷史街區(qū)的維修、整治工作?！熬盼濉逼陂g，年補(bǔ)助金額為3000萬元，其中原國家計委補(bǔ)助1500萬元，主要用于歷史街區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，財政部補(bǔ)助1500萬元，主要用于歷史建筑的修繕；“十五”期間，由國家發(fā)展和改革委員會每年補(bǔ)助1500萬元，主要用于國家歷史文化名城中歷史街區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

“九五”期間(1997—2000年)，國家共計投入資金1.2億元，補(bǔ)助涉及22個省(自治區(qū)、直轄市)58個歷史街區(qū)的保護(hù)項(xiàng)目；“十五”期間(2001—2005年)，國家共計投入資金7500萬元，補(bǔ)助涉及21個省(自治區(qū)、直轄市)38個歷史街區(qū)的保護(hù)項(xiàng)目。保護(hù)專項(xiàng)資金盡管數(shù)量極為有限，但取得的效果和影響卻是巨大的。

設(shè)立保護(hù)專項(xiàng)資金，對提高地方保護(hù)歷史街區(qū)重要性的認(rèn)識起到了極大的促進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計，為了切實(shí)保證項(xiàng)目實(shí)施的效果，地方籌措了約10億元的配套資金。這些項(xiàng)目的實(shí)施，使一批具有很高價值的歷史文化街區(qū)得到了很好的保護(hù)，例如：麗江和平遙古城、安徽黃山市的屯溪老街和黟縣西遞村的古民居、浙江省臨海市的紫陽路、紹興的書圣故里和倉橋直街、天津市的睦南道、福建省泉州市的中山路、漳州市的路、廣東省潮州市的義興甲三巷、廣州市的沙面?zhèn)鹘y(tǒng)建筑群、四川省閬中市的華光樓保護(hù)區(qū)、貴州省鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣的沖子口巷和仁壽巷、江蘇揚(yáng)州市的東關(guān)街、鎮(zhèn)江市的西津渡街、拉薩的八廓街、陜西韓城金城街、湖南省鳳凰古城、上海寧新華路花園住宅區(qū)、黑龍江省哈爾濱市的道外傳統(tǒng)商市等。這些街區(qū)通過專項(xiàng)資金的補(bǔ)助，不僅大大改善了基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境，修繕了傳統(tǒng)建筑，而且在旅游等方面帶來越來越重要的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

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設(shè)立專項(xiàng)保護(hù)資金，通過對有關(guān)項(xiàng)目保護(hù)規(guī)劃編制與實(shí)施的指導(dǎo)，地方更加理解了歷史文化街區(qū)保護(hù)的價值和保護(hù)的正確方法，起到了典型示范作用。一些城市結(jié)合自身特點(diǎn)嘗試通過扶持、居民和企業(yè)參與的方式保護(hù)歷史街區(qū)。例如，紹興市在倉橋直街保護(hù)區(qū)的整治中，采取了按照統(tǒng)一的保護(hù)規(guī)劃，由出資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，居民出資進(jìn)行房屋修繕的方式，使建筑的歷史風(fēng)貌和街區(qū)的歷史環(huán)境得到了維護(hù)，居民的居住條件得到了明顯的改善；平遙縣的南大街整治借助國家補(bǔ)助的名城專項(xiàng)資金200萬元，在完善基礎(chǔ)設(shè)施的同時，籌措到企業(yè)、個人的大量資金，整修了南大街75處院落中的68處；對182間鋪面按原貌進(jìn)行了維修整飾，改善了街區(qū)的環(huán)境，增加了街區(qū)的經(jīng)濟(jì)活打，促進(jìn)了旅游事業(yè)的發(fā)展。

我國一些地方在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作中，指導(dǎo)思想有偏差，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致開發(fā)強(qiáng)度過大，商業(yè)氣息過濃，破壞了歷史文化遺產(chǎn)。從一些歷史文化名城和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)比較好的國家和我國一些地方積累的經(jīng)驗(yàn)看，國家對保護(hù)工作給予必要的資金支持是非常必要的。

國家對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村予以資金支持的方式，可以是設(shè)立歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村專項(xiàng)保護(hù)資金，也可以是對部分財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助等其他方式。從目前實(shí)踐情況看，設(shè)立專項(xiàng)保護(hù)資金是一種行之有效的方式。

(二)地方應(yīng)當(dāng)安排保護(hù)資金

保護(hù)好歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，是名城、名鎮(zhèn)、名村所在地縣級以上的職責(zé)所在。做好保護(hù)工作，需要大量的資金投入。例如，保護(hù)規(guī)劃的編制、歷史文化街區(qū)的整治、歷史建筑的維護(hù)等，均會產(chǎn)生相應(yīng)的費(fèi)用。雖然本條第一款規(guī)定國家對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)給子必要的資金支持，但國家給予的資金數(shù)量是十分有限的。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保

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護(hù)工作主要涉及地方的事權(quán)，因此，地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的現(xiàn)狀、保護(hù)要求以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，采取措施統(tǒng)籌安排必要的保護(hù)資金，專項(xiàng)用于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作。為了保證在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作上的投入，本條規(guī)定，保護(hù)資金應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算。

(三)國家鼓勵社會各方參與保護(hù)工作

保護(hù)好歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，光有的投入和主管部門的參與是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要全社會的共同努力?！稐l例》規(guī)定，國家鼓勵社會各方參與保護(hù)工作，共同保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)。企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體參與歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的方式包括捐贈、捐助、贊助等多種方式。

但需注意的是，實(shí)踐中，個別企業(yè)在以“投資”形式參與歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的過程中，存在將歷史文化遺產(chǎn)變相作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營、過度開發(fā)的情況，這是要堅決避免和糾正的。按照《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》(國發(fā)〔2005〕42號)的規(guī)定，“要堅決避免合并糾正過渡開發(fā)利用文化遺產(chǎn)，特別是將文物作為或者變相作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營的違法行為”。

本條規(guī)定將歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作實(shí)踐中的做法上升為法律規(guī)定，是國家已有的延續(xù)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》(國發(fā)[2005]42號)明確規(guī)定，各級要將文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，保障重點(diǎn)文化遺產(chǎn)經(jīng)費(fèi)投入。要抓緊制定和完善有關(guān)社會捐贈和贊助的措施，調(diào)動社會團(tuán)體、企業(yè)和個人參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性。

第五條 建設(shè)主管部門會同文物主管部門負(fù)責(zé)全國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作。

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地方各級負(fù)責(zé)本行政區(qū)域歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作。

[釋義]本條是關(guān)于監(jiān)督管理的規(guī)定。

(一)全國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作的責(zé)任主體

本條第一款規(guī)定了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作的主管部門。按照本條規(guī)定，建設(shè)主管部門會同文物主管部門負(fù)責(zé)全國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)印監(jiān)督管理工作。建設(shè)主管部門，是指住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；文物主管部門，是指國家文物局。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作，主要涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局職能。一方面，保護(hù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，規(guī)劃是核心。保護(hù)工作的核心內(nèi)容就是保護(hù)規(guī)劃的制定和實(shí)施。《條例》第三章是關(guān)于保護(hù)規(guī)劃制定的規(guī)定，第四章關(guān)于保護(hù)措施的規(guī)定實(shí)際上是關(guān)于保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的規(guī)定。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。此外，按照《條例》規(guī)定，“歷史建筑集中成片”屬于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村基本構(gòu)成要件之一，而對歷史建筑的確認(rèn)屬于建設(shè)主管部門職責(zé)范疇。另一方面，歷史文化名域、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作與文物的保護(hù)密不可分。按照《條例》第7條的規(guī)定，“保存文物特別豐富”是構(gòu)成歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的一個基本要件。按照《文物?！返囊?guī)定，文物主管部門負(fù)責(zé)全國文物保護(hù)工作。文物的認(rèn)定和管理屬于文物主管部門的職責(zé)范疇。我國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的實(shí)踐已經(jīng)證明，由建設(shè)主管部門會同文物主管部門負(fù)責(zé)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作，是行之有效的管理模式。有鑒于此，《條例》規(guī)定建設(shè)主管部門會同文物主管部門負(fù)責(zé)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)和監(jiān)督管理工作。

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《條例》規(guī)定，建設(shè)主管部門會同文物主管部門履行下列職責(zé)：對歷史文化名城申報申請組織有關(guān)部門、專家進(jìn)行論證，提出審查意見，報批準(zhǔn)公布(第九條)；對符合條件而沒有申報歷史文化名城的城市；可以向該城市所在地的省、自治區(qū)提出申報建議，并可在該城市仍不申報時直接向提出確定該城市為歷史文化名城的建議(第十條)；可在已批準(zhǔn)公布的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村中，嚴(yán)格按照國家有關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)，選擇具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的歷史文化名鎮(zhèn)、名村，經(jīng)專家論證，確定為中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村(第十二條)：對歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃實(shí)行備案管理；對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況實(shí)施監(jiān)督檢查(第二十條)；制定歷史文化街區(qū)的具體管理辦法等。

(二)地方歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作的責(zé)任主體

本條第二款規(guī)定地方各級負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作。這表明，地方是本行政區(qū)域內(nèi)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)和監(jiān)督管理工作的責(zé)任主體?！稐l例》之所以規(guī)定而不是部門來負(fù)責(zé)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作，主要是基于以下考慮：一是，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)屬于社會公益性事業(yè)。確定為責(zé)任主體可以強(qiáng)化保護(hù)力度，提高和社會公眾的保護(hù)意識。二是，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)屬于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要內(nèi)容，涉及規(guī)劃、文物、建設(shè)、國土、房管、、財政、環(huán)保、、水務(wù)、旅游、園林、綠化、民族宗教等多方面內(nèi)容，已經(jīng)超出一個或者兩個部門職能范疇。

《條例》規(guī)定，地方應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)包括以下幾點(diǎn)。

(1)受理歷史文化名城的申報申請；批準(zhǔn)公布?xì)v史文化名鎮(zhèn)、名村；在歷史文化名鎮(zhèn)、名村的歷史文化價值受到嚴(yán)重影響時責(zé)成其所在地縣級限期采取補(bǔ)救措施；審批歷史文化名

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城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃；核定公布?xì)v史文化街區(qū)等(省、自治區(qū)、直轄市職責(zé))。

(2)在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍的主要出入口設(shè)置標(biāo)志牌；對歷史建筑設(shè)置保護(hù)標(biāo)志，建立歷史建筑檔案等(城市、縣職責(zé))。

(3)組織編制并依法公布?xì)v史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃；按照保護(hù)規(guī)劃，控制人口數(shù)量，改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境；對保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對保護(hù)狀況進(jìn)行評估，及時糾正處理所發(fā)現(xiàn)的問題；對歷史建筑的維護(hù)和修繕給予補(bǔ)助等(縣級以上地方職責(zé))。

《條例》規(guī)定，地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同文物主管部門應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)的影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動進(jìn)行審批；對拆除歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的行為進(jìn)行審批；對歷史建筑實(shí)施原址保護(hù)的措施進(jìn)行審批；對遷移或者拆除歷史建筑進(jìn)行審批；對修繕裝飾歷史建筑、為歷史建筑添加設(shè)施以及改變結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的行為進(jìn)行審批等。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)對歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍內(nèi)的新建、擴(kuò)建活動進(jìn)行規(guī)劃許可，核發(fā)許可證前須征求文物主管部門的意見。

第六條 縣級以上及其有關(guān)部門對在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵。

[釋義]本條是關(guān)于表彰和獎勵有關(guān)單位和個人的規(guī)定。

本條明確了表彰獎勵制度，對在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中做出顯著成績和重大

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貢獻(xiàn)的單位和個人進(jìn)行表彰獎勵。表彰和獎勵是指對某種有利于社會發(fā)展的行為予以公開的表揚(yáng)、獎賞和鼓勵，包括精神上的獎勵(如授予光榮稱號、通報嘉獎等)和物質(zhì)上的獎勵。

建立表彰獎勵制度可以引導(dǎo)人們更好地遵守法律、執(zhí)行法律，促進(jìn)法律的實(shí)施。對在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中做出顯著成績和重大貢獻(xiàn)的單位和個人進(jìn)行表彰獎勵，是促進(jìn)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的重要舉措。通過表彰和獎勵的示范作用，可以涌現(xiàn)一大批先進(jìn)單位、模范人物以及他們的先進(jìn)事跡，從而提高社會對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的認(rèn)知，引導(dǎo)社會公眾歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)意識的形成，激勵單位和個人致力于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作。按照本條規(guī)定，縣級以上及其有關(guān)部門是實(shí)施表彰獎勵制度的主體。縣級以上包括和縣級以上地方。有關(guān)部門包括城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、文物主管部門等部門。此外，本條規(guī)定中的國家有關(guān)規(guī)定，包括國家已經(jīng)制定和將來制定的關(guān)于表彰獎勵制度的規(guī)定，如《公務(wù)員獎勵規(guī)定(試行)》等。

第二章 申報與批準(zhǔn)

本章共六條，規(guī)定了申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的條件，申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村應(yīng)當(dāng)提交的材料，申請和批準(zhǔn)程序，具備申報條件未申報情況的處置，申國歷史文化名鎮(zhèn)、名村的確定，瀕危歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村名單的公布等內(nèi)容。

第七條 具備下列條件的城市、鎮(zhèn)、村莊，可以申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村:

(一)保存文物特別豐富；

(二)歷史建筑集中成片；

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(三)保留著傳統(tǒng)格局和歷史鳳貌；

(四)歷史上曾經(jīng)作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心或者軍事要地，或者發(fā)生過重要?dú)v史事件，或者其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、歷史上建設(shè)的重大工程對本地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生過重要影響，或者能夠集中反映本地區(qū)建筑的文化特色、民族特色。

申報歷史文化名城的，在所申報的歷史文化名城保護(hù)范圍內(nèi)還應(yīng)當(dāng)有2個以上的歷史文化街區(qū)。

[釋義]本條規(guī)定了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報條件。

1982年，批轉(zhuǎn)原國家建委等部門《關(guān)于保護(hù)我國歷史文化名城的請示》(以下簡稱 《請示》)，公布了第一批國家歷史文化名城，包括北京、承德、南京、西安等，共計24個城市。從《請示》的內(nèi)容看，當(dāng)時，雖然沒有明確規(guī)定歷史文化名城的具體申報條件，但是，首批公布的這些城市或者是我國古代政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，或者是近代運(yùn)動和發(fā)生重大歷史事件的重要城市，具有重大歷史價值和意義。在這些城市中，保存著大量的歷史古跡和遺跡，體現(xiàn)了中華民族的悠久歷史、光榮傳統(tǒng)和燦爛文化。

1982年11月19日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《文物?！?，明確規(guī)定“保存文物特別豐富，具有重大歷史價值和意義的城市，由國家文化行政管理部門會同城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部門報核定公布為歷史文化名城”。經(jīng)請示同意，依據(jù) 《文物?！返纳鲜鲆?guī)定，建設(shè)部、文化部于1984年4月著手第二批歷史文化名城名單的準(zhǔn)備工作。關(guān)于歷史文化名城的條件，《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、文化部關(guān)于請推薦歷史文化名城的通知》(〔1984〕城規(guī)字第248號)首次提出，所推薦的城市應(yīng)當(dāng)是“保存的地下或

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地上歷史、文物特別豐富的城市”“在近現(xiàn)代運(yùn)動中發(fā)生過有深遠(yuǎn)影響的事件，具有重大意義的城市”“在歷史上有特殊地位 (如古代的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心、交通樞紐等)或有獨(dú)特的比較完整的城市傳統(tǒng)風(fēng)貌，具有重要的歷史價值和科學(xué)價值的城市”。關(guān)于歷史文化名城的標(biāo)準(zhǔn)，1986年4月，《建設(shè)部、文化部關(guān)于請公布第二批國家歷史文化名城名單的報告》迸一步提出:“根據(jù) 《文物保》的規(guī)定，歷史文化名城應(yīng)是保存文物特別豐富;具有重大歷史價值和意義的城市。在具體審定工作中要掌握以下幾點(diǎn)原則:第一，不但要看城市的歷史，還要著重看當(dāng)前是否保存有較為豐富、完好的文物古跡和具有重大的歷史、科學(xué)、藝術(shù)價值。第二，歷史文化名城和文物保護(hù)單位是有區(qū)別的。作為歷史文化名城的現(xiàn)狀格局和風(fēng)貌應(yīng)保留著歷史特色，并具有一定的代表城市傳統(tǒng)風(fēng)貌的街區(qū)。第三，文物古跡主要分布在城市市區(qū)或郊區(qū)，保護(hù)和合理使用這些歷史文化遺產(chǎn)對該城市的性質(zhì)、布局、建設(shè)方針有重要影響。”值得注意的是，報告中明確提出歷史文化名城和文物保護(hù)單位存在區(qū)別，要求歷史文化名城的現(xiàn)狀格局和風(fēng)貌應(yīng)當(dāng)保留歷史特色，并具有一定的代表城市傳統(tǒng)風(fēng)貌的街區(qū)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)部、文化部在組織審議基礎(chǔ)上，綜合各方面意見，確定了38個城市，報請核定公布為第二批國家歷史文化名城。1986年12月，批轉(zhuǎn)了第二批國家歷史文化名城，包括上海、天津等共38個城市 (縣)。以上海為例，它是我國近代科技、文化中心和國際港口城市，具有光榮的歷史，是中國黨的誕生地，近現(xiàn)代許多重要?dú)v史事件和歷史人物的活動都發(fā)生在上海，如小刀會、五卅運(yùn)動、上海工人三次武裝、淞滬抗戰(zhàn)等，現(xiàn)存遺址由一大會址、孫中山故居、魯迅墓、宋慶齡墓、龍華烈士紀(jì)念地等，文物古跡如游龍華塔、松江方塔、豫園、秋霞浦、唐經(jīng)幢等，以及近代的格式外國風(fēng)格建筑在建筑史上也具有重要價值。

1990年，建設(shè)部、國家文物局組織開展第三批國家歷史文化名城申報工作，對于歷史文化名城的條件，當(dāng)時沒有作出新的規(guī)定，而是沿襲了《關(guān)于批轉(zhuǎn)建設(shè)部、文化部關(guān)于請公布第二批國家歷史文化名城名單報告的通知》 (國發(fā)〔1986〕104號)文件關(guān)于審定國家歷史文化名城的原則。《建設(shè)部、國家文物局關(guān)于申報第三批國家歷史文化名城的通知》 (建規(guī)字〔1990〕

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第378號)要求“嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)核報名單，不但要看城市的歷史，還要著重保存文物古跡是否豐富，是否具有較高的歷史、科學(xué)和藝術(shù)價值，以及保存的完好程度等”。1994年，下發(fā)了《批轉(zhuǎn)建設(shè)部、國家文物局關(guān)于審批第三批國家歷史文化名城和加強(qiáng)保護(hù)管理的請示的通知》(國發(fā)〔1994〕3號)，公布了河北正定、邯鄲等37個城市 (縣)為第三批國家歷史文化名城。

2003年，建設(shè)部、國家文物局下發(fā) 《關(guān)于公布中國歷史文化名鎮(zhèn) （村）（第一批）的通知》（建村〔2003〕199號），在《中國歷史文化名鎮(zhèn) （村）評選辦法》中，從歷史價值與風(fēng)貌特色、原狀保存程度和規(guī)模等方面，就名鎮(zhèn)（村）的條件作出了規(guī)定，包括：(1)在一定歷史時期內(nèi)對推動全國或某一地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起過重要作用，具有全國或地區(qū)范圍的影響；或系當(dāng)?shù)厮方煌ㄖ行?，成為聞名遐邇的客流、貨流、物流集散地；在一定歷史時期內(nèi)建設(shè)過重大工程，并對保障當(dāng)?shù)厝嗣裆敭a(chǎn)安全、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境有過顯著效益且延續(xù)至今；在歷史上發(fā)生過重大事件，或曾為政權(quán)機(jī)關(guān)駐地而聞名于世；歷史上發(fā)生過抗擊外來侵略或經(jīng)歷過改變戰(zhàn)局的重大戰(zhàn)役以及曾為著名戰(zhàn)役軍事指揮機(jī)關(guān)駐地；能體現(xiàn)我國傳統(tǒng)的選址和規(guī)劃布局經(jīng)典理論，或反映經(jīng)典營造法式和精湛的建造技藝；或能集中反映某一地區(qū)特色和風(fēng)情、民族特色傳統(tǒng)建造技術(shù)。建筑遺產(chǎn)、文物古跡和傳統(tǒng)文化比較集中，能較完整地反映某一歷史時期的傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和民族風(fēng)情，具有較高的歷史、文化、藝術(shù)和科學(xué)價值，現(xiàn)存有清代以前建造或在中國歷史中有重大影響的成片歷史傳統(tǒng)建筑群、紀(jì)念物、遺址等，基本風(fēng)貌保存完好。(2) 原狀保存程度。鎮(zhèn)村內(nèi)歷史傳統(tǒng)建筑群、建筑物及其建筑細(xì)部乃至周邊環(huán)境基本上原貌保存完好;或因年代久遠(yuǎn)，原建筑群、建筑物及其周邊環(huán)境雖曾倒塌破壞，但“骨架”尚存，部分建筑細(xì)部亦保存完好，依據(jù)保存實(shí)物的結(jié)構(gòu)、構(gòu)造和式樣可以整體修復(fù)原貌。(3)現(xiàn)狀具有一定規(guī)模。鎮(zhèn)的總現(xiàn)存歷史傳統(tǒng)建筑的建筑面積在5000m'以上，村的現(xiàn)存歷史傳統(tǒng)建筑的建筑面積在2500m\"以上。在先后公布三批中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村基礎(chǔ)上，2007年，建設(shè)部、國家文物局下發(fā)《關(guān)于組織申報第四批中國歷史文化名鎮(zhèn)名村的通知》(建規(guī)函〔2007〕360號)，明確了

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中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村評價指標(biāo)體系，包括價值特色、保護(hù)措施2大類、歷史久遠(yuǎn)度和文物價值等14中類、文物保護(hù)單位最高級別等23小類。

多年來，各地也十分重視歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作，浙江、上海等地制定了歷史文化名城保護(hù)方面的地方性法規(guī)和規(guī)章，明確了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的條件。

《條例》制定過程中，反復(fù)、認(rèn)真研究了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報條件的確定。目前規(guī)定的條件，是在原有有關(guān)文件規(guī)定基礎(chǔ)上，總結(jié)歷次歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村審批的工作實(shí)踐，經(jīng)廣泛征求意見后研究形成的。

本條第一款原則規(guī)定了申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的條件。按照本款規(guī)定，申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，應(yīng)當(dāng)同時符合第 (一)、(二)、(三)項(xiàng)要求，并具備第 (四)項(xiàng)所列條件之一，即一方面保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、保留著傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，另一方面，歷史上曾經(jīng)作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心或者軍事要地，或者發(fā)生過重要?dú)v史事件，或者其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、歷史上建設(shè)的重大工程對本地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生過重要影響，或者能夠集中反映本地區(qū)建筑的文化特色、民族特色。

本條第二款則是關(guān)于歷史文化名城申報條件的特殊規(guī)定。按照該規(guī)定，申報歷史文化名城的，不僅要符合本條第一款規(guī)定的四項(xiàng)條件，在所申報的歷史文化名城保護(hù)范圍內(nèi)還應(yīng)當(dāng)有2個以上的歷史文化街區(qū)。否則，就與條例規(guī)定的條件不符，是不能夠公布為歷史文化名城的。這一規(guī)定實(shí)際上使得歷史文化名城的核定條件更加嚴(yán)格。從各地情況看，一些城市只有一個或者沒有歷史文化街區(qū)，雖然存在一定數(shù)量的文物，但是，這些文物不足以反映城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、格局，相比而言，歷史文化街區(qū)能夠較好地代表和反映傳統(tǒng)風(fēng)貌和特色。規(guī)定必須具有2個以上歷史文化街區(qū)，能夠使核定公布的歷史文化名城更加名副其實(shí)。另外，作此規(guī)定，將歷史文化街區(qū)作為申

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報歷史文化名城的基礎(chǔ)條件，也有利于促進(jìn)各地加強(qiáng)對歷史文化街區(qū)的保護(hù)。

第 申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，應(yīng)當(dāng)提交所申報的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的下列材料：

(一)歷史沿革、地方特色和歷史文化價值的說明；

(二)傳統(tǒng)格局和歷史鳳貌的現(xiàn)狀；

(三)保護(hù)范圍；

(四)不可移動文物、歷史建筑、歷史文化街區(qū)的清單；

(五)保護(hù)工作情況、保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)要求。

[釋義]本條是關(guān)于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村申報材料的規(guī)定。

申報材料主要用來反映申報的城市、鎮(zhèn)和村莊是否符合《條例》第七條規(guī)定的申報條件。第二批歷史文化名城審批過程中，對申報材料沒有提出明確要求，僅原則要求報送的材料附有詳細(xì)的文字說明；圖紙和圖片。第三批歷史文化名城審批之初，建設(shè)部、國家文物局即在通知中明確規(guī)定了申報材料應(yīng)當(dāng)包括文字說明和圖紙資料。其中，文字說明包括歷史沿革、城址變遷、文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)和其他 (如民俗風(fēng)情，傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等);圖紙資料包括城址變遷圖、文物古跡圖、重要文物古跡分布圖、傳統(tǒng)街區(qū)的照片或立面圖，有條件的地方還可以附錄像帶。

為了全面掌握申報城市、鎮(zhèn)和村莊的情況，以便審定其是否符合申報條件，《條例》在原有

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申報材料要求基礎(chǔ)上，作出了更加全面、明確的規(guī)定。

一是，提交歷史沿革、地方特色和歷史文化價值的說明。由此，既有利于審查和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)總體掌握申報城市、鎮(zhèn)、村莊的基本情況，又可以判斷申報的城市、鎮(zhèn)和村莊是否符合《條例》第七條第一款第 (四)項(xiàng)規(guī)定的條件，即歷史上是否作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心或者軍事要地，或者發(fā)生過重要?dú)v史事件，或者其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、歷史上建設(shè)的重大工程對本地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生過重要影響，或者能夠集中反映本地區(qū)建筑的文化特色、民族特色。

二是，提交反映傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌現(xiàn)狀的材料。由此，可以判斷申報的城市、鎮(zhèn)和村莊是否符合《條例》第七條第一款第(二)項(xiàng)、第(三)項(xiàng)規(guī)定的條件，即保留著傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌、歷史建筑集中成片。

三是，提交不可移動文物、歷史建筑、歷史文化街區(qū)的清單?？梢詭椭袛嗌陥蟮某鞘?、鎮(zhèn)和村莊是否符合《條例》第七條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定的條件，即保存文物特別豐富，同時，還可以由此判斷其是否符合第七條第二款規(guī)定的條件，即具有2個以上的歷史文化街區(qū)。

四是，要求提交有關(guān)保護(hù)范圍的材料。作此規(guī)定，一方面，是考慮到申報和公布?xì)v史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，根本目的是保護(hù)好珍貴的歷史文化遺產(chǎn)，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中在保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、保留著傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的區(qū)域。但是，申報的城市、鎮(zhèn)和村莊往往其部分區(qū)域保留著豐富的文物古跡，并集中體現(xiàn)歷史文化風(fēng)貌和特色，其他一些區(qū)域或者沒有文物古跡，即使存在一些文物古跡，但也缺乏傳統(tǒng)風(fēng)貌和特色。因此要根據(jù)城市的歷史沿革和歷史文化遺存分布的實(shí)際情況，實(shí)事求是地劃定保護(hù)范圍。另一方面，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村一經(jīng)公布，就明確了今后保護(hù)的主要區(qū)域和有關(guān)保護(hù)措施的適用范圍。

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另外，本條要求提供有關(guān)保護(hù)工作情況、保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)要求的材料，主要目的是為了掌握申報城市、鎮(zhèn)和村莊的保護(hù)工作情況，同時，為下一步的保護(hù)工作奠定基礎(chǔ)。

第九條 申報歷史文化名城，由省、自治區(qū)、直轄市提出申請，經(jīng)建設(shè)主管部門會同文物主管部門組織有關(guān)部門、專家進(jìn)行論證，提出審查意見，報批準(zhǔn)公布。

申報歷史文化名鎮(zhèn)、名村，由所在地縣級提出申請，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門組織有關(guān)部門、專家進(jìn)行論證，提出審查意見，報省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)公布。

[釋義]本條是關(guān)于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村審批機(jī)關(guān)和審批程序的規(guī)定。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的審批程序，是在總結(jié)第一批歷史文化名城公布以來審批工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前的實(shí)際情況確定的。

1981年12月，國家基本建設(shè)委員會、國家文物事業(yè)管理局、國家城市建設(shè)總局在征求有關(guān)省、市、自治區(qū)建委、文物局、文化局、城建局意見后，確定了第一批24個歷史文化名城名單，向呈報《關(guān)于保護(hù)我國歷史文化名城的請示》，于1982年2月8日批準(zhǔn)公布了第一批歷史文化名城。

第二批歷史文化名城的核準(zhǔn)公布程序得到了進(jìn)一步完善。1984年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、文化部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于請推薦歷史文化名城的通知》，“請各省 (區(qū)、市)具備歷史文化名城條件的城市提出初步意見函告”“在統(tǒng)一研究和評定后報請核定，并正式公布為歷史文化名

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城”。按照通知要求，各地在認(rèn)真調(diào)研研究，并經(jīng)過專家論證基礎(chǔ)上，陸續(xù)向城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、文化部提交了推薦歷史文化名城的報告。需要注意的是，有些地方是由省城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)廳、文化廳經(jīng)省同意后直接報告的，有些地方則是以省級的名義函告推薦意見的。此次推薦，各省、謅治區(qū)、直轄市共報送了80個城市的有關(guān)材料，請核定。收到推薦材料后，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、文化部專門征求了有關(guān)方面和專家的意見，并重點(diǎn)作了實(shí)地調(diào)查。全國政協(xié)文化組和經(jīng)濟(jì)建設(shè)組專門召集政協(xié)委員和專家對第二批歷史文化名城名單進(jìn)行了討論，提出了建議。此后，建設(shè)部和文化部邀請全國歷史、文物、考古、史、建筑、城市規(guī)劃、地理等各界知名專家、教授對第二批歷史文化名城名單進(jìn)行了審議。之后，確定了38個城市 (縣)作為第二批歷史文化名城，報請核定公布。

1990年，建設(shè)部、國家文物局下發(fā) 《關(guān)于申報第三批國家歷史文化名城的通知》，由此，開展了第三批歷史文化名城的申報、審查、核定工作。1993年建設(shè)部、國家文物局向報送了《關(guān)于審批第三批國家歷史文化名城和加強(qiáng)保護(hù)管理的請示》，1994年1月4日，下發(fā)了《批轉(zhuǎn)建設(shè)部、國家文物局關(guān)于審批第三批國家歷史文化名城和加強(qiáng)保護(hù)管理的請示的通知》，公布了37個城市 (縣)為第三批國家歷史文化名城。第三批歷史文化名城的審批程序與第二批歷史文化名城的審批沒有大的差別。

按照本條第一款規(guī)定，歷史文化名城的申請主體是省、自治區(qū)、直轄市，建設(shè)主管部門會同文物主管部門負(fù)責(zé)具體審查工作，為歷史文化名城的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。申報歷史文化名城操作程序如下:首先，由省級提出申請;其次，由建設(shè)主管部門會同文物主管部門組織部門、專家論證;再次，建設(shè)主管部門會同文物主管部門在部門和專家論證基礎(chǔ)上提出審查意見，向書面報告;最終，由批準(zhǔn)公布有關(guān)歷史文化名城的名單。

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按照第二款規(guī)定，歷史文化名鎮(zhèn)、名村的申請主體是所在地縣級，省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門負(fù)責(zé)具體審查工作，省、自治區(qū)、直轄市為歷史文化名鎮(zhèn)、名村的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。申報歷史文化名鎮(zhèn)、名村的具體程序如下：首先，由鎮(zhèn)和村莊所在地縣級提出申請;其次，由省、自治區(qū)、直轄市確定保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門組織部門、專家論證；再次，省、 自治區(qū)、直轄市確定保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門在部門和專家論證基礎(chǔ)上提出審查意見，向省、自治區(qū)、直轄市書面報告；最終，由省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)并公布有關(guān)歷史文化名鎮(zhèn)、名村的名單。

第十條 對符合本條例第七條規(guī)定的條件而沒有申報歷史文化名城的城市，建設(shè)主管部門會同文物主管部門可以向該城市所在地的省、自治區(qū)提出申報建議；仍不申報的，可以直接向提出確定該城市為歷史文化名城的建議。

對符合本條例第七條規(guī)定的條件而沒有申報歷史文化名鎮(zhèn)、名村的鎮(zhèn)、村莊，省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門可以向該鎮(zhèn)、村莊所在地的縣級提出申報建議；仍不申報的，可以直接向省、自治區(qū)、直轄市提出確定該鎮(zhèn)、村莊為歷史文化名鎮(zhèn)、名村的建議。

[釋義]本條是關(guān)于符合申報條件的城市、鎮(zhèn)、村莊末申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村情況的處置規(guī)定。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村是我國歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分，反映了不同時期、不同地域、不同民族、不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段聚落形成和演變的歷史過程，真實(shí)記錄了傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌、優(yōu)秀建筑藝術(shù)、傳統(tǒng)民俗民風(fēng)和原始空間形態(tài)，具有很高的歷史、科學(xué)和文化價值。保護(hù)一批歷

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史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，對于繼承悠久的文化遺產(chǎn)，發(fā)揚(yáng)光榮傳統(tǒng)，進(jìn)行愛國主義教育，建設(shè)社會主義精神文明，構(gòu)建社會主義和諧社會，擴(kuò)大我國的國際影響，具有重要意義。1982年以來，我國先后批準(zhǔn)公布了共2叨多個歷史文化名城、名鎮(zhèn)和名村。各地積極開展歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作，編制保護(hù)規(guī)劃，采取保護(hù)措施，加大資金投人，加強(qiáng)保護(hù)管理，妥善處理保護(hù)與開發(fā)建設(shè)關(guān)系，取得了較大成效。將這些城市、鎮(zhèn)和村莊批準(zhǔn)公布為歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，不僅促進(jìn)了其自身的保護(hù)，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，同時，也極大地推動了其他城鎮(zhèn)和村莊的保護(hù)。但是，從各地情況看，在己公布的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村之外，還有一些城鎮(zhèn)和村莊符合申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的條件，由于種種原因，沒有申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，這些城鎮(zhèn)和村莊的保護(hù)沒有引起當(dāng)?shù)睾筒块T的足夠重視，由于不屬于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，不受有關(guān)保護(hù)規(guī)定的約束，實(shí)踐中很可能造成對原有歷史風(fēng)貌和格局等的破壞。將這些城市、鎮(zhèn)、村納入歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村加以嚴(yán)格保護(hù)，是各級及其有關(guān)部門的重要責(zé)任。為了有效保護(hù)這些城鎮(zhèn)和村莊，避免造成不可挽回的損失，在主動申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)和名村的程序之外，條例針對此類情況，就如何處理不主動申報 的情況作出了規(guī)定。

按照本條第一款的規(guī)定，對符合《條例》第七條規(guī)定的條件，省、自治區(qū)、直轄市沒有主動申報歷史文化名城的城市，建設(shè)主管部門會同文物主管部門可以向該城市所在地的省、自治區(qū)提出申報建議;如果有關(guān)省、自治區(qū)接到建設(shè)主管部門、文物主管部門的申報建議以后仍不申報的，建設(shè)主管部門會同文物保護(hù)主管部門可以直接向提出確定該城市為歷史文化名城的建議。

按照本條第二款規(guī)定，對符合《條例》第七條規(guī)定的條件，所在地縣級沒有主動申報歷史文化名鎮(zhèn)、名村的，省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門可以向該鎮(zhèn)、村莊所在地的縣級提出申報建議;如果所在地縣級接到申報

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建議后仍不申報的，省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門可以直接向省、自治區(qū)、直轄市提出確定該鎮(zhèn)、村莊為歷史文化名填入名村的建議。

第十一條 建設(shè)主管部門會同文物主管部門可以在已批準(zhǔn)公布的歷史文化名鎮(zhèn)、名村中，嚴(yán)格按照國家有關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)，選擇具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的歷史文化名鎮(zhèn)、名村，經(jīng)專家論證，確定為中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村。

[釋義]本條是關(guān)于確定中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村的規(guī)定。

我國歷史悠久，幅員遼闊，擁有眾多建筑文化遺產(chǎn)，除一部分集中在國家和省級歷史文化名城外，還有相當(dāng)一部分是分散于眾多歷史文化名鎮(zhèn)和名村之中。開展歷史文化名鎮(zhèn)、名村的命名和保護(hù)，有利于更大范圍地保護(hù)這批寶貴遺產(chǎn)，促進(jìn)我國歷史文化的繼承和發(fā)展。1986年，在公布第二批歷史文化名城時，就已經(jīng)提出要對文物古跡比較集中的小鎮(zhèn)、村落進(jìn)行保護(hù)。隨后，不少省份陸續(xù)開展了歷史文化名鎮(zhèn) (名村)的命名工作。2000年，在我國的積極申報下，安徽省西遞、宏村兩個古村落還被列人世界文化遺產(chǎn)名錄。2002年新出臺的 《文物?！返凇勾我苑ǖ男问酱_認(rèn)了名鎮(zhèn)、名村在我國遺產(chǎn)保護(hù)體系中的地位。2008年開始實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也就歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)，作出了規(guī)定。國外很早就注重對包含遺產(chǎn)建筑豐富的眾多歷史村鎮(zhèn)進(jìn)行保護(hù)。如19年通過的《國際古跡保護(hù)與修復(fù)憲章》(《威尼斯憲章》)，就明確指出文物古跡不僅包括單個建筑物，而且包括能夠從中找出一種獨(dú)特的文明、“一種有意義的發(fā)展或一個歷史事件見證的城市或鄉(xiāng)村環(huán)境”。在加世紀(jì)70到80年代，聯(lián)合國教科文組織及國際古跡遺址理事會先后通過的《關(guān)于保護(hù)歷史小城鎮(zhèn)的決議》《關(guān)于歷史地區(qū)的保護(hù)及其當(dāng)代作用的建議》《保護(hù)歷史城鎮(zhèn)與城區(qū)憲章》、《華盛頓憲章》)等一批重要的歷史文獻(xiàn)，都對歷史小城鎮(zhèn)、古村落的保護(hù)提出了相關(guān)規(guī)定和措施。有著悠久文明歷史的中華民族更應(yīng)該保護(hù)好自己的歷史古鎮(zhèn)、古村。

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確定中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村，主要目的是更好地保護(hù)、繼承和發(fā)展我國優(yōu)秀建筑歷史文化遺產(chǎn)，弘揚(yáng)民族傳統(tǒng)和地方特色。2003年，建設(shè)部、國家文物局下發(fā) 《關(guān)于公布中國歷史文化名鎮(zhèn) (村)(第一批)的通知》(建村〔2003〕199號)，決定從2003年起，在一些省市歷史文化名鎮(zhèn)、名村核定工作基礎(chǔ)上，在全國選擇一些保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或紀(jì)念意義，能較完整地反映一些歷史時期的傳統(tǒng)風(fēng)貌和地方民族特色的鎮(zhèn) (村)，分期分批公布為中國歷史文化名鎮(zhèn)和中國歷史文化名村，并從歷史價值與風(fēng)貌特色、原狀保存程度和規(guī)模等方面，就名鎮(zhèn) (村)評選的基本條件與評價標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。

本條規(guī)定是結(jié)合中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村審定工作的實(shí)際作出的。按照本條規(guī)定，第一，中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村由建設(shè)主管部門會同文物主管部門確定;第二，中國歷史文 化名鎮(zhèn)、名村應(yīng)當(dāng)從己批準(zhǔn)公布的歷史文化名鎮(zhèn)、名村中產(chǎn)生; 第三，確定中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村，必須經(jīng)過專家論證;第四，中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村，必須嚴(yán)格按照國家有關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn) 確定?？紤]到中國歷史文化名城、名鎮(zhèn)的評價標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容涵蓋多個方面，內(nèi)容十分豐富，本條僅原則規(guī)定“嚴(yán)格按照國家有關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)，選擇具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的歷史文化名鎮(zhèn)、名村”。具體評價標(biāo)準(zhǔn)，則按照現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從確定的具體程序上，2003年出臺的《中國歷史文化名鎮(zhèn) (村)評選辦法》規(guī)定，評選中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村，應(yīng)當(dāng)在省、自治區(qū)、直轄市公布的歷史文化名鎮(zhèn)、名村基礎(chǔ)上進(jìn)行；由省級建設(shè)主管部門會同文物管理部門組織專家進(jìn)行審查，符合條件的報建設(shè)部和國家文物局;建設(shè)部、國家文物局組成專家委員會，根據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)對各地上報的材料進(jìn)行評議論證，選出符合條件的鎮(zhèn)和村莊，經(jīng)實(shí)地考察后提出評議意見，報建設(shè)部、國家文物局組成的部際聯(lián)席會議審定。

第十二條 已批準(zhǔn)公布的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，因保護(hù)不力使其歷史文化價值受到嚴(yán)重影響的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其列入瀕危名單，予以公布，并責(zé)成所在地城市、縣采取補(bǔ)&措施，防止情況繼續(xù)惡化，并完善保護(hù)制度，加強(qiáng)保護(hù)工作。

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[釋義]本條是關(guān)于瀕危歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村名單公布及補(bǔ)救方面的規(guī)定。

多年來，各地加強(qiáng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作，妥善處理保護(hù)與發(fā)展建設(shè)的關(guān)系，取得了明顯成效。但是，重視歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村申報，忽視保護(hù)和管理的問題還比較突出。一些地方片面強(qiáng)調(diào)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的經(jīng)濟(jì)效益，獲得稱號后，保護(hù)意識不強(qiáng)，保護(hù)措施不力，致使一些珍貴的歷史文化遺產(chǎn)遭受到不同程度的破壞，破壞性開發(fā)的情況屢有發(fā)生。例如，某歷史文化名城，未按照國家有關(guān)要求，及時編制歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃，致使歷史文化名城保護(hù)工作長期缺乏保護(hù)規(guī)劃的指導(dǎo);當(dāng)?shù)匮芯繘Q定改造建設(shè)清式風(fēng)貌街后，未嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目審批，違規(guī)發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證；管理部門規(guī)劃管理不嚴(yán)、監(jiān)督不力，開發(fā)商在沒有得到任何批準(zhǔn)的情況下，擅自拆除了兩個古民居。另一歷史文化名城經(jīng)過歷朝歷代特別是清代和時期的建設(shè)，形成了獨(dú)特的古城風(fēng)貌，許多民居的建筑風(fēng)格既保留有漢文化傳統(tǒng)，又吸納了西洋石木結(jié)構(gòu)的建筑特色，形成了一種獨(dú)特的風(fēng)格。該名城的《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》明確劃定了保護(hù)區(qū)，但是，在舊城改造過程中，舊城區(qū)中幾條街道上許多連接成片的深宅大院和具有重要價值的珍貴建筑被拆毀和遷建。

因保護(hù)不力，有些歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村遭受破壞，其歷史文化價值受到嚴(yán)重影響。針對這種情況，為了防止歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村遭受破壞，盡量減少破壞造成的損失，本條一方面設(shè)立了瀕危歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村名單公布制度，規(guī)定已批準(zhǔn)公布的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，因保護(hù)不力使其歷史文化價值受到嚴(yán)重影響的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其列入瀕危名單，予以公布。另一方面，為了防止情況繼續(xù)惡化，責(zé)成所在地城市、縣采取補(bǔ)救措施，完善保護(hù)制度，加強(qiáng)保護(hù)工作。條例法律責(zé)任部分還就列人瀕危名單的有關(guān)地方的責(zé)任追究，作出了明確規(guī)定，以發(fā)揮懲戒作用。

第三章 保護(hù)規(guī)劃

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本章共，對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)規(guī)劃編制與管理工作作出了原則規(guī)定，其主要內(nèi)容為：規(guī)定了保護(hù)規(guī)劃的組織編制主體、完成期限、審批與備案主體；規(guī)定了保護(hù)規(guī)劃編制的內(nèi)容和期限；確立了保護(hù)規(guī)劃的公眾參與制度；明確了保護(hù)規(guī)劃修改的規(guī)定要求等。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃，是歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的重要依據(jù)，是做好名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)、利用和管理工作的前提和根本基礎(chǔ)。因此，本章規(guī)定的內(nèi)容，是《條例》中保護(hù)、利用和管理章節(jié)的重要基礎(chǔ)。

第十三條，歷史文化名城批準(zhǔn)公布后，歷史文化名城應(yīng)當(dāng)組織編制歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃。

歷史文化名鎮(zhèn)、名村批準(zhǔn)公布后，所在地縣級應(yīng)當(dāng)組織編制歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃。

保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)自歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村批準(zhǔn)公布之日起一年內(nèi)編制完成。

[釋義]本條分為三款。第一款是關(guān)于歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制主體的規(guī)定。第二款是關(guān)于歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制主體的規(guī)定。第三款是關(guān)于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制完成期限的規(guī)定。

歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃是指導(dǎo)歷史文化名城保護(hù)和建設(shè)的重要依據(jù)。高度重視歷史文化名城保護(hù)工作，2002年《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國發(fā)〔2002〕13號)中，特別強(qiáng)調(diào)了“各地要高度重視歷史文化名城保護(hù)工作，抓緊編制保護(hù)規(guī)劃。劃定歷史文化保護(hù)區(qū)界線，明確保護(hù)規(guī)則，并納入城市總體規(guī)劃”。

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全國109個國家歷史文化名城，絕大多數(shù)已編制了《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，并將《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》作為總體規(guī)劃的組成部分依法報批，對指導(dǎo)名城的保護(hù)和建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

已公布的157個中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村，絕大部分在申報時就編制了保護(hù)規(guī)劃。對尚未編制保護(hù)規(guī)劃的省級歷史文化名鎮(zhèn)、名村，要按照《條例》的要求，盡快編制保護(hù)規(guī)劃。

一、關(guān)于歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制主體

《條例》要求歷史文化名城組織編制保護(hù)規(guī)劃，就意味著名城在獲得榮譽(yù)的同時，也承擔(dān)了為國家保護(hù)優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)的責(zé)任，保護(hù)規(guī)劃是指導(dǎo)名城保護(hù)和建設(shè)的重要依據(jù)。這其中包括兩種情況：一是歷史文化名城是城市的，由城市組織編制，具體工作由城市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門承擔(dān)；二是歷史文化名城是縣所在地鎮(zhèn)的，由縣組織編制，具體工作由縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門承擔(dān)。

二、關(guān)于歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制主體

歷史文化名鎮(zhèn)、名村是縣級報省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)公布的。在其批準(zhǔn)公布后，要及時編制歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十六條、第二十二條的規(guī)定，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)組織編制鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。為了加強(qiáng)歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)，《條例》對名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的編制主體提出了不同于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，規(guī)定由名鎮(zhèn)、名村所在地縣級組織編制，具體工作由縣級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門承擔(dān)。

三、關(guān)子歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制完成期限的規(guī)定

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自從1982年公布第一批國家歷史文化名城以及省級公布?xì)v史文化名鎮(zhèn)、名村以來，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)規(guī)劃管理取得了顯著成效，為推動名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)管理和合理利用起到了積極作用。但同時也應(yīng)該看到，一些歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)規(guī)劃編制工作仍比較滯后，尤其是部分歷史文化名鎮(zhèn)、名村至今未編制保護(hù)規(guī)劃，嚴(yán)重影響了這些名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作的開展。由于保護(hù)規(guī)劃工作的滯后，致使一些名城、名鎮(zhèn)、名村的歷史資源情況不清、保護(hù)控制不力、無序開發(fā)嚴(yán)重，破壞歷史建筑及其環(huán)境的行為時有發(fā)生。

為切實(shí)保護(hù)和合理利用歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的珍貴資源，科學(xué)指導(dǎo)名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)與發(fā)展，

《條例》對名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制的期限作出了明確規(guī)定?？紤]到歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的編制通常需要對現(xiàn)有文化遺產(chǎn)進(jìn)行較詳細(xì)的摸底調(diào)查，劃分遺產(chǎn)的類型，并針對不同的保護(hù)對象提出不同的保護(hù)措施，這些工作需要一定的時間；同時又考慮到歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作不能較長時間處于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)的狀況，因此，《條例》規(guī)定，保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在名城、名鎮(zhèn)、名村批準(zhǔn)公布之日起一年內(nèi)完成。對未在一年期限內(nèi)完成保護(hù)規(guī)劃編制和報送審批機(jī)關(guān)審批的，將追究有關(guān)部門和責(zé)任人的責(zé)任。

第十四條 保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)保護(hù)原則、保護(hù)內(nèi)容和保護(hù)范圍；

(二)保護(hù)措施、開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)控制要求；

(三)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌保護(hù)要求；

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(四)歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶；

(五)保護(hù)規(guī)劃分期實(shí)施方案。

[釋義]本款分五項(xiàng)提出了關(guān)于保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容

一、關(guān)于保護(hù)原則、保護(hù)內(nèi)容和保護(hù)范圍

(一)保護(hù)原則

保護(hù)原則是確定名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃要遵守的基本要求。要結(jié)合不同名城、名鎮(zhèn)、名村的實(shí)際情況，堅持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌考慮文化遺產(chǎn)與自然環(huán)境、物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等關(guān)系，堅持主導(dǎo)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的方針。

一是在歷史文化名城名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中，必須堅持保護(hù)歷史真實(shí)載體的原則。真實(shí)的歷史遺存由于能夠直觀地提供遺存外表及內(nèi)部的信息，是傳遞歷史信息的重要來源，由于真實(shí)歷史文化遺存具有不可再生性，一旦毀壞將喪失所有的歷史信息。因此，在保護(hù)工作中，必須注重歷史真實(shí)載體的保護(hù)。一些地方不注重保護(hù)真實(shí)的歷史遺存，而熱衷于建造仿古建筑或街巷，這些仿古建筑中反映的是現(xiàn)代的設(shè)計思想和信息，這種做法不應(yīng)提倡。

二是，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中，必須堅持保護(hù)歷史環(huán)境的原則。任何歷史文化遺存一般都不是孤立存在的，通常依托周圍的歷史要素共同構(gòu)成遺存的整體歷史環(huán)境，這一整體歷史環(huán)境不但包括歷史形成的人文環(huán)境，也包括山體、水系等自然環(huán)境。一段時間以來，有些城市在歷史遺存保護(hù)中忽視周邊環(huán)境的保護(hù)，甚至為了游人拍照方便，隨意拆除歷史遺存周邊的建筑物，使歷史建筑喪失了存在的歷史環(huán)境，降低了歷史遺存的歷史文化價值。因此，為了完

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整地體現(xiàn)歷史文化遺存的整體狀況，必須保護(hù)好歷史文化遺存本體及周圍的歷史環(huán)境。

三是，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作中，必須堅持合理利用、永續(xù)利用的原則。除了有特殊要求的文物保護(hù)單位外，歷史遺存的合理利用和展示，對于宣傳祖國優(yōu)秀遺產(chǎn)的價值具有積極意義。要根據(jù)歷史遺存的不同特點(diǎn)確定恰當(dāng)?shù)睦梅绞?，同時還要考慮現(xiàn)在的利用方式能夠保障未來保護(hù)和利用的可能。要反對為追求經(jīng)濟(jì)效益；急功近利，致使歷史文化遺存的價值受到損害的做法。

(二)保護(hù)內(nèi)容

按照《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》的規(guī)定，歷史文化名城保護(hù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：歷史文化名城的格局和風(fēng)貌；與歷史文化密切相關(guān)的自然地貌、水系、風(fēng)景名勝、古樹名木；反映歷史風(fēng)貌的建筑群、街區(qū)、村鎮(zhèn)；各級文物保護(hù)單位；民俗精華、傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)文化等。

在歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制中，一般把歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)分為三個層次，即文物保護(hù)單位、歷史文化街區(qū)、歷史文化名城。它們的內(nèi)容和特點(diǎn)不同，保護(hù)的方法也有所區(qū)別，這三個層次構(gòu)成一個從點(diǎn)到面的完整的體系，使歷史遺產(chǎn)得到妥善保護(hù)，從而妥善處理與城市發(fā)展、居民生活的矛盾。

1．文物古跡

文物古跡包括各級文物保護(hù)單位和尚未列入文物保護(hù)單位的優(yōu)秀歷史建筑。按照《文物?！返囊?，包括古建筑、古墓葬、古遺址、石刻、近代有紀(jì)念意義的建筑物等，要根據(jù)它們的歷史、科學(xué)、藝術(shù)價值，定為各級“重點(diǎn)文物保護(hù)單位”。對于各級文物保護(hù)單位的保護(hù)應(yīng)遵循

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“在維修保養(yǎng)時不改變文物原狀”的原則。這就意味著被保護(hù)對象原則上不能隨意改動。對于優(yōu)秀的歷史建筑，原則上應(yīng)該按照保護(hù)文物保護(hù)單位的要求進(jìn)行保護(hù)和維修，在條件成熟時，應(yīng)該按照法定程序申報為文物保護(hù)單位。

2．歷史文化街區(qū)

第二個層次是保護(hù)具有傳統(tǒng)風(fēng)格的歷史街區(qū)。這類地區(qū)是指保留文物古跡、歷史建筑、近代和現(xiàn)代史跡比較集中，能夠較完整、真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模的地區(qū)。

這類地區(qū)通常位于城市的老城區(qū)，人口居住密度高，市政基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境較差，由于這類地區(qū)的建筑絕大多數(shù)不是文物保護(hù)單位，因此在保護(hù)中應(yīng)堅持保護(hù)歷史的真實(shí)性、保持風(fēng)貌的完整性和盡可能保持街區(qū)功能延續(xù)性的原則。在這類地區(qū)，對歷史建筑通常采取保留建筑外貌、改善室內(nèi)居住條件、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的方法，在改善中，切忌大拆大建，要采取逐步整治的做法。

3．歷史文化名城

城市是有生命的有機(jī)體，是實(shí)現(xiàn)市民工作、居住、休閑等功能的場所，同時又是保留城市記憶和傳承城市文明的重要載體。因此，妥善處理好歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系，是每一座國家歷史文化名城必須面臨和解決的問題。在歷史文化名城保護(hù)這個層次中，要保護(hù)城市的傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度，包括傳統(tǒng)軸線、歷史水系、園林布局、街巷肌理、建筑特色等；在城市建設(shè)中，要通過城市設(shè)計，使新的建設(shè)活動體現(xiàn)城市傳統(tǒng)特色和風(fēng)貌。

(三)保護(hù)范圍

保護(hù)范圍的劃定是歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的重要內(nèi)容。保護(hù)范圍劃定主要是為

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更完整地保護(hù)名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌及其周邊自然環(huán)境，集中體現(xiàn)名城、名鎮(zhèn)、名村的價值特色，同時也為更好地對保護(hù)范圍內(nèi)的建筑及環(huán)境采取必要的保護(hù)、控制及管理措施。保護(hù)范圍劃定的規(guī)模、界線宜合理適當(dāng)，范圍過小則不能完整地保護(hù)好名城、名鎮(zhèn)、名村的歷史文化遺產(chǎn)及其自然環(huán)境；范圍過大則會帶來較大的保護(hù)壓力，給城鄉(xiāng)建設(shè)、生產(chǎn)生活造成影響。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)范圍通常在申報時和編制保護(hù)規(guī)劃時確定，保護(hù)范圍必須有明確的界線。應(yīng)覆蓋需要保護(hù)的歷史文化遺存包括文物保護(hù)單位、歷史建筑、歷史文化街區(qū)、相關(guān)的自然環(huán)境以及在城鄉(xiāng)建設(shè)中需要保護(hù)和控制的地區(qū)。

二、關(guān)于保護(hù)措施、開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)控制要求

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村面臨著保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、開發(fā)利用資源等眾多壓力，因此歷史文化遺存的保護(hù)必須采取綜合措施來保障。在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的編制中，要在對歷史文化資源調(diào)查與評價的基礎(chǔ)上，依據(jù)資源的類型、重要性及其保護(hù)要求的差異，科學(xué)提出歷史文化資源的保護(hù)要求與具體的保護(hù)措施，這些措施包括科學(xué)合理地確定城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化歷史城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；采取合理的城鎮(zhèn)用地布局，疏解舊城人口，調(diào)整舊城用地功能，改善舊城的交通環(huán)境和市政基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)新區(qū)等。要對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村新的建設(shè)活動提出開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)控制要求。包括對相關(guān)用地內(nèi)建設(shè)活動類型的控制要求，對于新的建設(shè)活動提出建筑容積率、建筑密度、建筑高度的控制要求和建筑風(fēng)格、建筑體量及色彩的控制要求等。

三、關(guān)于傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌保護(hù)要求

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保留下來的傳統(tǒng)格局與歷史風(fēng)貌是區(qū)別于其他城市、鎮(zhèn)、村莊的

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價值特色之一，是不同時期、不同地域城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展的重要見證。在規(guī)劃中要對構(gòu)成城市(鎮(zhèn)村)特色及傳統(tǒng)格局的自然地形、河湖水系、傳統(tǒng)軸線、街巷系統(tǒng)、傳統(tǒng)建筑形態(tài)、重要景觀視線等傳統(tǒng)格局要素提出保護(hù)要求。同時對建筑高度、視線通廊，道路交通以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模等提出控制性要求。

規(guī)劃中對風(fēng)貌保護(hù)的要求主要體現(xiàn)在兩方面：一是對包括原有城市外在景觀、傳統(tǒng)建筑以及歷史環(huán)境要素的保護(hù)；二是指在新的建設(shè)活動中，應(yīng)該通過控制建筑高度、創(chuàng)造與傳統(tǒng)風(fēng)格相協(xié)調(diào)的建筑形象等規(guī)劃設(shè)計手法，盡量做到既滿足現(xiàn)代生活需要，又不失歷史傳統(tǒng)特色。

四、關(guān)于歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶

歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)范圍分為核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。劃定核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，目的在于根據(jù)不同的保護(hù)要求，力口強(qiáng)對建設(shè)活動的監(jiān)督管理。按照建設(shè)部令第119號《城市紫線管理辦法》的規(guī)定，歷史文化街區(qū)的核心保護(hù)范圍是指由歷史建筑物、構(gòu)筑物和其風(fēng)貌環(huán)境所組成的地段；建設(shè)控制地段是指為確保核心保護(hù)范圍的風(fēng)貌、特色的完整性在其外圍劃定的必須進(jìn)行建設(shè)控制的地區(qū)。

名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃應(yīng)在保護(hù)范圍內(nèi)，依據(jù)歷史建筑、文物保護(hù)單位、歷史環(huán)境要素、歷史街巷及其周圍自然環(huán)境的分布，進(jìn)一步劃定名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，明確具體界線。分別提出核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的有關(guān)保護(hù)要求，核心保護(hù)范圍重在對歷史建筑。文物保護(hù)單位及其環(huán)境的保護(hù)；建設(shè)控制地帶重在對新建建筑物、構(gòu)筑物在使用性質(zhì)、高度、體量、色彩等方面的控制。

五、關(guān)于保護(hù)規(guī)劃分期實(shí)施方案

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歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作是一項(xiàng)長期的工作，其保護(hù)規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)是需要較長時間實(shí)現(xiàn)的，名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃應(yīng)在綜合考慮歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)狀況等的基礎(chǔ)上，制定保護(hù)規(guī)劃的分期實(shí)施方案，確定出近遠(yuǎn)期的保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)投資估算。要明確近期保護(hù)的重點(diǎn)和區(qū)域范圍，安排近期保護(hù)整治項(xiàng)目的時序。保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)采用逐步整治、分期實(shí)施的做法。

第十五條 歷史文化名城、名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃的期限應(yīng)當(dāng)與城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限相一致；歷史文化名村保護(hù)規(guī)劃的規(guī)劃期限應(yīng)當(dāng)與村莊規(guī)劃的規(guī)劃期限相一致。

[釋義]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)作為城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容之一?！稐l例》在有關(guān)規(guī)劃期限的規(guī)定上與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的內(nèi)容緊密銜接，明確了歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的期限與城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃期限相一致，保障了規(guī)劃實(shí)施的時序和措施得以有效的落實(shí)，為名城、名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施創(chuàng)造條件。同樣，歷史文化名村的保護(hù)也是鄉(xiāng)、村莊經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)、展的重要組成部分，保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入村莊規(guī)劃。其保護(hù)規(guī)劃的規(guī)劃期限分別與村莊規(guī)劃的規(guī)劃期限相一致。

第十六條 保護(hù)規(guī)劃報送審批前，保護(hù)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門、專家和公眾的意見；必要時，可以舉行聽證。

保護(hù)規(guī)劃報送審批文件中應(yīng)當(dāng)附具意見采納情況及理由；經(jīng)聽證的，還應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄。

[釋義]本條是關(guān)于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃廣泛征求意見的規(guī)定。第一款是關(guān)于名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃征求意見的規(guī)定。第二款是關(guān)于名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃報批時所應(yīng)提供材料的規(guī)定。

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一、關(guān)于名城名鎮(zhèn)名村規(guī)劃廣泛征求意見的規(guī)定

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條的規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由”。歷史文化名城(鎮(zhèn)村)保護(hù)規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分，如何妥善處理好保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)與城市(鎮(zhèn)、村)建設(shè)發(fā)展的關(guān)系，不但涉及經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，而且和廣大人民群眾的利益密切相關(guān)。保護(hù)規(guī)劃在編制過程中，要聽取專家意見和征求相關(guān)部門的意見；在正式審批前應(yīng)當(dāng)采用會議、媒體、互聯(lián)網(wǎng)及印發(fā)材料等多種方式，就規(guī)劃內(nèi)容廣泛征求地方社會團(tuán)體、居民群眾的意見，使公眾了解規(guī)劃、參與規(guī)劃，提高公眾執(zhí)行規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的積極性。

當(dāng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃涉及居民搬遷、歷史建筑遷移或者拆除、土地征用、重大項(xiàng)目建設(shè)等涉及相關(guān)利害關(guān)系人利益時，保護(hù)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)組織利害關(guān)系人進(jìn)行聽證，進(jìn)一步聽取利益相關(guān)人關(guān)于保護(hù)規(guī)劃的意見。

二、關(guān)于名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃報批時所應(yīng)提供材料的規(guī)定

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃編制單位在報送審批文件中，應(yīng)將各界對保護(hù)規(guī)劃的意見、意見采納或未予采納的情況形成書面材料，經(jīng)聽證的還應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄，隨保護(hù)規(guī)劃申報材料一并上報，作為保護(hù)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)審批規(guī)劃的重要依據(jù)。這是為了促進(jìn)和建立名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃公眾參與制度，提高保護(hù)規(guī)劃的科學(xué)性。

第十七條 保護(hù)規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市審批。

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保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將依法批準(zhǔn)的歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃，報建設(shè)主管部門和文物主管部門備案。

[釋義]本款分為兩款。第一款是關(guān)于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃審批的規(guī)定。第二款是關(guān)于歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃備案的規(guī)定。

一、關(guān)于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃審批的規(guī)定

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的審批主體是省、自治區(qū)、直轄市，其審批程序由省級自行規(guī)定。一般來說，省級對保護(hù)規(guī)劃予以批復(fù)時，應(yīng)就保護(hù)范圍、保護(hù)措施、建設(shè)控制要求、基礎(chǔ)設(shè)施改造等內(nèi)容，保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施及其監(jiān)督檢查等重要事項(xiàng)提出明確要求。

二、關(guān)于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃備案的規(guī)定

《條例》規(guī)定，歷史文化名城由批準(zhǔn)公布，中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村由建設(shè)主管部門會同文物主管部門公布。因此，對歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)規(guī)劃，要在報省、自治區(qū)、直轄市審批后，報建設(shè)主管部門和文物主管部門備案。此項(xiàng)規(guī)定的目的是，可以使建設(shè)主管部門和文物主管部門及時掌握歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的基本情況，加強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。一般來說，歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃備案的基本程序。包括以下幾個方面。

(1)省、自治區(qū)、直轄市批復(fù)歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃后，

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省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門應(yīng)當(dāng)于批復(fù)之日起15日內(nèi)，將歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃成果及批復(fù)文件報送建設(shè)主管部門和文物主管部門備案。

(2)建設(shè)主管部門和文物主管部門組織有關(guān)部門、專家對上報的歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行備案審查，準(zhǔn)予備案或者不予備案。

歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃不予備案的情況主要包括以下幾種：①申請備案的保護(hù)規(guī)劃成果資料不全的；②保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容不符合有關(guān)要求的；③未提供保護(hù)規(guī)劃成果批準(zhǔn)文件和綱要審查紀(jì)要的；④建設(shè)主管部門和文物主管部門對規(guī)劃確定的重要原則、主要內(nèi)容存在異議的；

(3)對不符合備案條件的歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃，建設(shè)主管部門和文物主管部門可以向省級或省級主管部門提出進(jìn)一步修改完善的意見和建議，并重新履行備案程序。

第十 保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃。

[釋義]本條明確了規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)有責(zé)任及時公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃。

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第“城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是，法律、行規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容除外”的規(guī)定，保護(hù)規(guī)劃經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，應(yīng)及時公布。保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過報刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、印發(fā)宣傳品等方式向社會公布保護(hù)規(guī)劃的主要內(nèi)容、保護(hù)的措施，便于接受社會的監(jiān)督。這是建立健全歷史文化名城、名鎮(zhèn)、

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名村規(guī)劃公眾參與制度，保障公眾知情權(quán)、推進(jìn)政務(wù)公開、接受公眾監(jiān)督的有效途徑，將有助于完善名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的監(jiān)管機(jī)制。同時，要建立規(guī)劃實(shí)施過程中的信息反饋制度，積極鼓勵社會公眾對名城、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)規(guī)劃建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督，對破壞傳統(tǒng)風(fēng)貌和歷史環(huán)境的違法行為進(jìn)行舉報，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。

第十九條 經(jīng)依法批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃，不得擅自修改；確需修改的，保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向原審批機(jī)關(guān)提出專題報告，經(jīng)同意后，方可編制修改方案。

修改后的保護(hù)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序報送審批。

[釋義]本條主要明確了嚴(yán)格的保護(hù)規(guī)劃修改制度，防止在規(guī)劃實(shí)施過程中擅自修改規(guī)劃。在強(qiáng)調(diào)執(zhí)行保護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性的同時，也堅持實(shí)事求是的原則，對于經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的，應(yīng)按照相關(guān)程序進(jìn)行修改和審批。

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條的規(guī)定，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。歷史文化名城、名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃是城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的重要專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容之一。保護(hù)規(guī)劃在編制過程中，對歷史文化資源的現(xiàn)狀情況進(jìn)行了充分的摸底，聽取和采納了相關(guān)部門、專家和公眾的意見和建議，并經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市審批，具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不能因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的更換、房地產(chǎn)開發(fā)等原因隨意改變規(guī)劃。保護(hù)規(guī)劃提出的保護(hù)原則、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)范圍，確定的保護(hù)措施、開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)控制要求等必須嚴(yán)格執(zhí)行，要保障一定時期內(nèi)規(guī)劃實(shí)施的延續(xù)性。

在保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施過程中，有下列特殊情況之一的，可以依照法定程序修改保護(hù)規(guī)劃。這些情況包括：行政區(qū)劃調(diào)整或因國家重大建設(shè)工程確需修改規(guī)劃的；保護(hù)規(guī)劃期限到期的；因自然

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或人為原因，致使名城、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)歷史文化遺產(chǎn)與環(huán)境發(fā)生重大變化的；經(jīng)實(shí)踐證明，原保護(hù)規(guī)劃難以有效保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)及其環(huán)境的；歷史文化名城、名鎮(zhèn)、總體規(guī)劃或歷史文化名村所在地的鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃進(jìn)行修改的以及經(jīng)評估確需修改規(guī)劃等其他情形。

因特殊情況確需修改保護(hù)規(guī)劃時，規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)向規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出專題報告。專題報告內(nèi)容應(yīng)包括：現(xiàn)行保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施情況；名城、名鎮(zhèn)、名村的歷史文化遺產(chǎn)資源及其環(huán)境的保護(hù)狀況評價；修改規(guī)劃的主要原因、修改的主要內(nèi)容、修改后的規(guī)劃對遺產(chǎn)保護(hù)產(chǎn)生的影響等其他必要說明。

規(guī)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)就規(guī)劃的修改是否有利于遺產(chǎn)的保護(hù)、是否出于公眾利益的需要、是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)要求等，對編制機(jī)關(guān)的專題報告進(jìn)行認(rèn)真研究，并應(yīng)就規(guī)劃的修改征求相關(guān)部門、專家和公眾的意見。規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)經(jīng)研究后認(rèn)為同意修改的，應(yīng)書面答復(fù)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)。修改后的保護(hù)規(guī)劃應(yīng)按照原審批程序即由省、自治區(qū)、直轄市審批。需要備案的，按《條例》規(guī)定的程序報送備案。

第二十條 建設(shè)主管部門會同文物主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。

縣級以上地方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)狀況進(jìn)行評估；對發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)及時糾正、處理。

[釋義]本條規(guī)定了國家主管部門和縣級以上地方的監(jiān)督檢查責(zé)任。其中第一款是針對主管部門提出的；第二款是針對縣級以上地方提出的。

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一、關(guān)于主管部門對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查的規(guī)定

對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查是城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查的重要工作內(nèi)容。2002年《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國發(fā)〔2002〕13號)中要求，建設(shè)部要會同國家文物局對歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時糾正，對有關(guān)責(zé)任人要追究行政責(zé)任，并向報告。

加強(qiáng)對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要內(nèi)容，是保障規(guī)劃工作科學(xué)性與嚴(yán)肅性的重要手段，是保障名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和建設(shè)按照規(guī)劃依法進(jìn)行的重要措施。主管部門對保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，便于主管部門了解保護(hù)工作的總體狀況，掌握各地保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)，隨時發(fā)現(xiàn)保護(hù)工作中存在的問題，及時提出整改的措施和建議。

監(jiān)督檢查通常包括日常的監(jiān)督管理和專項(xiàng)檢查。日常檢查的內(nèi)容包括：城鄉(xiāng)的建設(shè)活動是否嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)規(guī)劃，名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃中關(guān)于保護(hù)范圍、核心保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)的控制要求和保護(hù)措施是否落實(shí)；在規(guī)劃實(shí)施過程中是否存在未按程序隨意修改規(guī)劃的情況，核心保護(hù)區(qū)的建設(shè)和歷史建筑修繕是否符合國家相關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，違法行為的查處是否及時，各類保護(hù)標(biāo)志的設(shè)立是否符合要求，是否建立了歷史建筑檔案，并對歷史建筑進(jìn)行了分類保護(hù)；是否按照保護(hù)規(guī)劃的要求，進(jìn)一步改善了名城、名鎮(zhèn)、名村的基礎(chǔ)設(shè)施和自然生態(tài)環(huán)境；國家專項(xiàng)資金的使用情況等。專項(xiàng)檢查是根據(jù)實(shí)際情況針對某些具體問題進(jìn)行的檢查，檢查內(nèi)容和方式可以視情況而定。

二、關(guān)于縣級以上對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況監(jiān)督檢查的規(guī)定

縣級以上對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況監(jiān)督檢查，要在建設(shè)主管部門和文物主

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管部門對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，并對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)狀況進(jìn)行定期的評估，評估的主要內(nèi)容包括：傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的保存狀況；歷史建筑和文物保護(hù)單位的規(guī)模及保存狀況；歷史街巷、歷史環(huán)境要素的保存狀況；保護(hù)規(guī)劃確定的保護(hù)范圍、核心保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶各項(xiàng)要求的落實(shí)情況；各類歷史名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)補(bǔ)助資金的使用情況；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況等。要通過檢查和評估，及時查找保護(hù)規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題，及時查處違法行為，及時改進(jìn)和加強(qiáng)名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施工作。

對于主管部門和地方的監(jiān)督檢查和評估，任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)予以積極配合，不得拒絕和阻撓。

第四章 保護(hù)措施

本章共十六條，對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)工作作出了原則性規(guī)定。主要內(nèi)容是：明確了整體保護(hù)的原則；提出了人口容量控制和基礎(chǔ)設(shè)施改善的要求；分別規(guī)定了保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶、核心保護(hù)范圍的控制性要求和保護(hù)措施；明確了歷史建筑的檔案建立、維護(hù)修繕、遷移避讓、外部裝飾等要求。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的各項(xiàng)保護(hù)措施，是名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的具體落實(shí)；是科學(xué)保護(hù)名城、名鎮(zhèn)、名村歷史文化遺產(chǎn)及其環(huán)境的重要保障。因此，本章在《條例》中居于十分重要的地位。

第二十一條 歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村應(yīng)當(dāng)整體保護(hù)，保持傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境。

[釋義]本條提出了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村整體保護(hù)的原則和內(nèi)容。

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2005年，下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》(國發(fā)〔2005〕42號)，明確指出隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國的文化生態(tài)正在發(fā)生巨大變化，文化遺產(chǎn)及其生存環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。不少歷史文化名城(街區(qū)、村鎮(zhèn))、古建筑、古遺址及風(fēng)景名勝區(qū)整體風(fēng)貌遭到破壞。目前我國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻，各地對歷史格局和風(fēng)貌的整體保護(hù)往往重視不夠，在歷史文化名城中依然現(xiàn)存著格局完整的城市己很少，一些歷史文化名鎮(zhèn)、名村也出現(xiàn)類似傾向。所以，針對這一突出問題，《條例》強(qiáng)調(diào)了整體保護(hù)的要求。

名城、名鎮(zhèn)、名村是我國歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)的原則，對于保護(hù)對象而言，有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

(一)整體保護(hù)是國際上文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐過程中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)之一

19年，國際古跡遺址理事會通過了《國際古跡保護(hù)與修復(fù)憲章》。憲章指出，歷史古跡的概念不僅包括單個建筑物，而且包括能從中找出一種獨(dú)特的文明、一種有意義的發(fā)展或一個歷史事件見證的城市或鄉(xiāng)村環(huán)境。

l987年通過的《保護(hù)歷史城鎮(zhèn)與城區(qū)憲章》提出“本憲章涉及歷史城區(qū)，不論大小，其中包括城市、城鎮(zhèn)以及歷史中心或居住地，也包括自然的和人造的環(huán)境。除了他們的歷史文獻(xiàn)作用外，這些地區(qū)體現(xiàn)著傳統(tǒng)的城市文化的價值”。

2005年10月國際古跡遺址理事會第十五屆大會通過 《西安宣言》，強(qiáng)調(diào)了遺產(chǎn)環(huán)境的概念?！皻v史建筑、古遺址或歷史地區(qū)的環(huán)境，界定為直接的和擴(kuò)展的環(huán)境，即作為或構(gòu)成其重要性和獨(dú)特性的組成部分。除實(shí)體和視覺方面含義外，環(huán)境還包括與自然環(huán)境之間的相互作用;過去的或現(xiàn)在的社會和精神活動、習(xí)俗、傳統(tǒng)知識等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面的利用或活動，以及其他

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非物質(zhì)文化遺產(chǎn)形式，它們創(chuàng)造并形成了環(huán)境空間以及當(dāng)前的、動態(tài)的文化、社會和經(jīng)濟(jì)背景。

上述國際文獻(xiàn)大致反映了歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作經(jīng)歷從保 護(hù)文物建筑擴(kuò)大到保護(hù)歷史地段及其環(huán)境的過程，從保護(hù)有藝術(shù)價值的建筑物擴(kuò)大到保護(hù)城市建設(shè)史上有典型意義的一般建筑物的過程。這就是說保護(hù)的概念在擴(kuò)大，從文物本身擴(kuò)大到連同它周圍的環(huán)境，再擴(kuò)大到成片的有歷史意義的街區(qū)和地段。整體保護(hù)體現(xiàn)了遺產(chǎn)完整性的要求。

(二)整體保護(hù)的內(nèi)容

名城、名鎮(zhèn)、名村是人們進(jìn)行生產(chǎn)、生活的場所，其社會功能、生產(chǎn)生活的功能每天都在運(yùn)行，日復(fù)一日地延續(xù)和擴(kuò)展著遺產(chǎn)的內(nèi)涵。因此，不能像文物保護(hù)單位一樣采取“博物館式”的保護(hù)方式。

要對整體保護(hù)的原則給以科學(xué)全面的理解。強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)并不意味著歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)的一切建筑和設(shè)施都要原封不動地保護(hù)，而是要對城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌、空間尺度，以及與其相互依存的自然景觀和環(huán)境進(jìn)行整體的控制和保護(hù)。

傳統(tǒng)格局是歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的總體布局形成以及歷史建筑、歷史街巷和山水環(huán)境等物質(zhì)要素的格局、肌理，不僅體現(xiàn)選址布局的基本思想，也記錄和反映城鎮(zhèn)、村莊格局的歷史變遷;歷史風(fēng)貌則是反映歷史文化特征的景觀和自然、人文環(huán)境的整體面貌，因此，傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌都是名城、名鎮(zhèn)、名村價值特色的集中體現(xiàn)。鑒于目前的保護(hù)現(xiàn)狀和存在的問題，尤其要堅持整體保護(hù)的原則，不能重視歷史建筑的保護(hù)，忽視歷史建筑周圍人文與自然環(huán)境的保護(hù)。道路交通以及重大基礎(chǔ)設(shè)施修建時，也要充分考慮對傳統(tǒng)格局的影響，避免對歷史風(fēng)貌和空間 尺度造成破壞。對名城、名鎮(zhèn)、名村所依存的山水植被等自然環(huán) 境，更是耍保護(hù)和整治好，以維

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持名城、名鎮(zhèn)、名村的地域自然特色。

第二十二條 歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村所在地縣級以上地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，按照保護(hù)規(guī)劃，控制歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的人口數(shù)量，改善歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境。

[釋義]本條明確了縣級以上要處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，按照保護(hù)規(guī)劃，控制人口數(shù)量和改善人居環(huán)境的要求，切實(shí)做好保護(hù)工作。主要有以下幾個方面。

(一)控制歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的人口數(shù)量

在我國城鎮(zhèn)化水平逐步上升的背景下，人口的增長對于居住環(huán)境造成的壓力明顯增加，名城、名鎮(zhèn)保護(hù)范圍往往是人口密集、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，這給名城、名鎮(zhèn)的保護(hù)帶來了相當(dāng)多的困難。因此，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益，妥善處理歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，采取綜合措施，從全局來解決城鄉(xiāng)保護(hù)和發(fā)展的矛盾。

國際上成功的經(jīng)驗(yàn)是 “開發(fā)新區(qū)，保護(hù)舊城”。這個經(jīng)驗(yàn)可以適用于我國的名城、名鎮(zhèn)、名村，即在名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍之外的適宜地方，發(fā)展新區(qū)，以疏解名城、名鎮(zhèn)、名村的人口和環(huán)境壓力。

保持適當(dāng)人口數(shù)量，尤其是原住居民的數(shù)量和合理的人口結(jié)構(gòu)是保護(hù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村價值特色、傳統(tǒng)風(fēng)貌和生機(jī)活力的重要手段。但要注意三個方面問題：一是要根據(jù)環(huán)境資源的承載能力，合理確定人口容量，人口規(guī)模要適度，人口過多或過少，都不利于傳統(tǒng)風(fēng)貌和經(jīng)濟(jì)活力的保持；二是人口結(jié)構(gòu)要合理，要緩解歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)人口老齡化的趨向，注

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意保持合適比例的原住民數(shù)量，適當(dāng)控制原住居民的大量外遷了；三是適當(dāng)控制外來人口，要盡量避免大量外來人口的遷入對“鄉(xiāng)土文化”的沖擊。同時也要適當(dāng)控制名城、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)的游人數(shù)量，防止游人過多對歷史文化遺產(chǎn)及其環(huán)境造成破壞。

(二)改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境

名城、名鎮(zhèn)、名村由于歷史文化積淀深厚，形成年代久遠(yuǎn)，往往現(xiàn)代化程度較低，大多數(shù)城鎮(zhèn)和村莊由于資金投人不足，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對落后，不能滿足現(xiàn)代生活的需要。因此，逐步改善名城、名鎮(zhèn)、名村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件，實(shí)質(zhì)是改善人居環(huán)境，體現(xiàn)以人為本的理念，這是應(yīng)盡的責(zé)任。

改善基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括完善名城、名鎮(zhèn)、名村的交通設(shè)施，溝通當(dāng)?shù)鼐?村)民與外界的生產(chǎn)生活聯(lián)系；建設(shè)和完善 歷史城區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的給水、排水、燃?xì)?、通信、消防等基礎(chǔ) 設(shè)施，滿足居民日常生活中的用電、用水、用氣等需求。改善公共服務(wù)設(shè)施，主要包括按規(guī)劃建設(shè)居(村)民生活的必要生活設(shè)施，如學(xué)校、托兒所、幼兒園、商店、體育、醫(yī)療等設(shè)施。

需要指出的是，在控制人口數(shù)量和改善環(huán)境時，一定要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，一定要按照名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃科學(xué)有序進(jìn)行。不能隨意以控制人口為名強(qiáng)迫原住居民從名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)遷出，也不能隨意以改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施為名，進(jìn)行其他項(xiàng)目建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)時，也要按照保護(hù)規(guī)劃確定的色彩、高度、體量、材料、形式等控制要求進(jìn)行建設(shè)，以免對傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌造成新的破壞。

第二十三條 在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)規(guī)劃的要求，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，不得對其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞性影響。

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[釋義]本條規(guī)定了在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事建設(shè)活動的基本要求。

名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)范圍，在名城、名鎮(zhèn)、名村申報時或保護(hù)規(guī)劃編制時確定。對于空間形態(tài)完整的名城、名鎮(zhèn)、名村，其保護(hù)范圍一般應(yīng)覆蓋其歷史城區(qū)或村莊的范圍;其他名城、名鎮(zhèn)、名村需要根據(jù)歷史文化遺產(chǎn)分布的具體情況，來確定保護(hù)范圍。

我國目前正處在經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村同樣面臨著提高經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及改善人居環(huán)境等問題。因此，在名城、名鎮(zhèn)、名村中劃定保護(hù)范圍的目的是，通過規(guī)范保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)活動，實(shí)現(xiàn)《條例》規(guī)定的整體保護(hù)的要求。在名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)范圍內(nèi)，可以從事各類建設(shè)活動，但其建設(shè)活動耍符合兩個前提條件：一是符合保護(hù)規(guī)劃；二是不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，不得對其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞性影響。因此，在保護(hù)管理申就應(yīng)當(dāng)做好以下工作：(1)必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)；(2)在歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)保護(hù)規(guī)劃的要求，對建設(shè)項(xiàng)目提出土地使用性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模、建筑高度及色彩、體量、形式等規(guī)劃條件，對建設(shè)活動進(jìn)行控制，確保保護(hù)范圍內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)活動不破壞歷史環(huán)境、不損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性。

第二十四條 在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、圍內(nèi)禁止進(jìn)行下列活動： 名村保護(hù)范。

(一)開山、采石、開礦等破壞傳統(tǒng)格局和歷史鳳貌的活動；

(二)占用保護(hù)規(guī)劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等；

(三)修建生產(chǎn)、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等；

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(四)在歷史建筑上刻劃、涂污。

[釋義]本條明確規(guī)定了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)的禁止行為。

為了嚴(yán)格保護(hù)名城。名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌及環(huán)境，本條明確規(guī)定了四類禁止性行為。這四類行為對名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)具有絕對破壞性和負(fù)山影響，直接影響到名城、名鎮(zhèn)、名村的歷史環(huán)境保護(hù)。

(1)我國很多名城、名鎮(zhèn)、名村都坐落在群山之中或被其環(huán)繞，依山就勢的山水格局是這些名城、名鎮(zhèn)、名村價值特色的重要方面。開山、采石、開礦這些活動將會嚴(yán)重破壞名城、名鎮(zhèn)、名村的自然景觀、植被和地形地貌，對其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌造成嚴(yán)重影響。

(2) 保護(hù)規(guī)劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等都彰顯著名城、名鎮(zhèn)、名村的價值和個性特色。如果破園建樓、填河修路，盲目地對歷史街巷進(jìn)行平整、拓寬，將會嚴(yán)重破壞名城、名鎮(zhèn)、名村歷史肌理和脈絡(luò)。

(3)在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)修建生產(chǎn)、 儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等，不但對人民生命財產(chǎn)的安全構(gòu)成巨大隱患，而且有可能對歷史文化遺產(chǎn)造成不可挽回的損失，必須嚴(yán)格禁止。

(4)在歷史建筑上刻劃、涂污會影響歷史建筑的歷史、科學(xué)、藝術(shù)與美學(xué)價值，直接破壞了名城、名鎮(zhèn)、名村歷史建筑的真實(shí)性和完整性，嚴(yán)重影響到保護(hù)范圍內(nèi)的歷史風(fēng)貌，必須嚴(yán)格禁止。

本條明確規(guī)定上述四款的行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以禁止。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將依法嚴(yán)厲查處，對擅自批

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準(zhǔn)或開展上述活動的，并要追究有關(guān)責(zé)任人和當(dāng)事人的法律責(zé)任。

第二十五條 在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動，應(yīng)當(dāng)保護(hù)其傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑；制訂保護(hù)方案，經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)：

(一)改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài)的活動；

(二)在核心保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行影視攝制、舉辦大型群眾性活動；

(三)其他影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動。

[釋義]本條提出了對在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的有關(guān)活動的控制規(guī)定。

本條和第二十四條都是對《條例》第二十三條的進(jìn)一步深化規(guī)定,《條例》第二十三條規(guī)定了在名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)遵守的總體要求，第二十四條進(jìn)一步規(guī)定了在保護(hù)范圍內(nèi)禁止進(jìn)行的活動內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是禁止破壞名城、名鎮(zhèn)、名村傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑活動的發(fā)生；而本條則規(guī)定了在保護(hù)范圍內(nèi)需制訂保護(hù)方案且經(jīng)過審批方可進(jìn)行的活動。

需要制訂保護(hù)方案的活動內(nèi)容包括：改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài)的活動;在核心保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行影視攝制、舉辦大型群眾性活動；其他影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動。

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進(jìn)行這些活動的單位和個人應(yīng)當(dāng)制訂保護(hù)方案，其內(nèi)容主要包括：(1)活動的組織機(jī)構(gòu)，活動的性質(zhì)、目的、內(nèi)容及其可行性與必要性;(2)活動開展的區(qū)域范圍、人數(shù)規(guī)模以及實(shí)施步驟等；(3)活動開展對名城、名鎮(zhèn)、名村歷史環(huán)境的影響程度評價;(4)活動開展期間的管理措施、保護(hù)方案及應(yīng)急措施與預(yù)案；(5)活動結(jié)束后的環(huán)境恢復(fù)措施及其實(shí)施責(zé)任主體、資金來源的落實(shí)；(6)其他需要說明的內(nèi)容。城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃，對保護(hù)方案的內(nèi)容進(jìn)行審查。

由于影響歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)的活動種類較多，難以一一列舉，在改變園林綠地、河湖水系與影視攝制、大型集會活動之外，增列了對其他可能影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動進(jìn)行審查的規(guī)定。

第二十六條 歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村建設(shè)控制地帶內(nèi)的新建建筑物、構(gòu)筑物，應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)規(guī)劃確定的建設(shè)控制要求。

[釋義]本條提出了對歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村建設(shè)控制地帶內(nèi)的新建建筑物、構(gòu)筑物的控制要求。

建設(shè)控制地帶位于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍以內(nèi)、核心保護(hù)范圍以外，是為確保核心保護(hù)范圍的風(fēng)貌、特色完整性而必須進(jìn)行建設(shè)控制的地區(qū)。歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村，在編制保護(hù)規(guī)劃時，都應(yīng)依據(jù)法規(guī)劃定建設(shè)控制地帶。在建設(shè)控制地帶范圍內(nèi)可以進(jìn)行建設(shè)，但要符合保護(hù)規(guī)劃的要求。新建的建筑物、構(gòu)筑物，要與保護(hù)的主體不發(fā)生沖突。在建設(shè)控制地帶內(nèi)，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證時，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)規(guī)劃所確定的建設(shè)控制要求作為規(guī)劃條件，要對建設(shè)項(xiàng)目的位置、高度、體量、色彩等方面提出控制要求。不符合規(guī)劃條件的和未經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)的，在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村建設(shè)控制地帶內(nèi)不得新建建

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筑物、構(gòu)筑物。

第二十七條 對歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況，采取相應(yīng)措施，實(shí)行分類保護(hù)。

歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)的歷史建筑，應(yīng)當(dāng)保持原有的高度、體量、外觀形象及色彩等。

[釋義]本條共分兩款。第一款是關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物分類保護(hù)的規(guī)定。第二款是關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)歷史建筑保護(hù)的規(guī)定。

一、關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物分類保護(hù)的規(guī)定

核心保護(hù)范圍是指在保護(hù)范圍之內(nèi)需要給予重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，是歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)的精華所在。核心保護(hù)范圍力雖然集中了歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)主要有價值的建筑物、構(gòu)筑物，但它們的價值特色、保存狀況還是有較大差異的，不能采取單一形式的保護(hù)措施。應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況，采取相應(yīng)措施，實(shí)行分類保護(hù)的要求。本款所提到的建筑物、構(gòu)筑物是指核心保護(hù)范圍內(nèi)的所有建筑物與構(gòu)筑物。

在核心保護(hù)范圍內(nèi)，一般有文物保護(hù)單位，還有稱之為不可移動文物 (有的稱為準(zhǔn)文物的建筑或者擬保護(hù)建筑)和歷史建筑。除此之外，還有未列入上述3類的新舊建筑物和構(gòu)筑物。對于不同類別的建筑物、構(gòu)筑物，不能一概而論，要進(jìn)行分類保護(hù)。比如，對于文物保護(hù)單位，要按照文物法的要求不得改變建筑物的原狀;而對于與歷史風(fēng)貌有沖突的建筑，要采取措施(比如降層、改變立面、不得己的拆除)，使之與核心保護(hù)范圍內(nèi)的歷史風(fēng)貌相協(xié)調(diào)。在保護(hù)規(guī)劃中，要對核

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心保護(hù)范圍內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行逐一調(diào)查，綜合分析它們的內(nèi)在價值、建筑年代、建筑質(zhì)量、建筑風(fēng)貌等特征，細(xì)化不同的類型，在此基礎(chǔ)上采取修繕、維修、保留、整治等不同措施。在保護(hù)管理中，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃確定的建筑物、構(gòu)筑的不同類型及其相應(yīng)措施，實(shí)行分類保護(hù)。在建筑物、構(gòu)筑物類型劃分及其不同保護(hù)措施確定時，要便于保護(hù)管理，建筑類型和保護(hù)整治模式要簡明易行。

二、關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)歷史建筑保護(hù)的規(guī)定

歷史建筑，是指經(jīng)城市、縣確定公布的具有一定保護(hù)價值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物。在名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)外都有可能分布著歷史建筑，但一般主要集中在核心保護(hù)范圍內(nèi)，正是這些成規(guī)模、成片的歷史建筑集申反映了歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的歷史風(fēng)貌和特色景觀，體現(xiàn)了城市、城鎮(zhèn)和村莊地域文化特色及悠久歷史。

歷史建筑的保護(hù)不同于文物保護(hù)單位的保護(hù)，文物保護(hù)單位是要求其保護(hù)對象的外觀和內(nèi)部都盡可能維持歷史原貌。而歷史建筑的外部應(yīng)盡可能維持歷史原貌，內(nèi)部則可根據(jù)建筑功能的需 要進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖儎印Ｒ虼?，在保護(hù)規(guī)劃中要明確提出保持歷史建筑原有的高度、體量、外觀形象及色彩等具體要求及其保護(hù)措施;在保護(hù)管理申，審查是否遵守保護(hù)規(guī)劃所確定的要求，避免對歷史建筑的真實(shí)性和歷史風(fēng)貌造成破壞。

第二十 在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動。但是，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施除外。

在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施

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的，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證前，應(yīng)當(dāng)征求同級文物主管部門的意見。

在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。

[釋義]本條是關(guān)于歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)活動的規(guī)定。本條分為三款。第一款是關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)不得新建、擴(kuò)建活動的規(guī)定；第二款是關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建必要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)定；第三款是關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)定。

一、關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)不得新建、擴(kuò)建活動的規(guī)定

歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍是歷史風(fēng)貌的核心區(qū)域，主要的歷史街巷、歷史建筑都集中于此，是最具歷史文化價值、最需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，因此，從保持歷史環(huán)境的真實(shí)性和完整性出發(fā)，該區(qū)域內(nèi)一般不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動。但從目前各地歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村現(xiàn)狀來看，歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)還有相當(dāng)多的居民群眾在此居住生活，核心保護(hù)范圍內(nèi)的道路、給排水、街巷照明、消防、垃圾清運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施水平仍較為低下，電力、電信、有線電視、網(wǎng)絡(luò)等線路缺乏或老化失修，存在較大安全隱患，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施匱乏，這些都給居民生活帶來諸多不便，返待改造和完善。因此，要按照以人為本的要求，在加強(qiáng)歷史文化保護(hù)的同時，還要建設(shè)一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，滿足居民群眾正常生產(chǎn)生活需要。否則，將導(dǎo)致核心保護(hù)范圍內(nèi)生機(jī)與活力的喪失，不利于歷史文化的延續(xù)和傳承。

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二、關(guān)干核心保護(hù)范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建必要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)定

根據(jù)歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)的實(shí)際情況，為改善群眾的生活質(zhì)量和居住環(huán)境，可以新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后才能建設(shè)。為保證歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的真實(shí)性和完整性，在核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證之前，還需要把握以下幾方面問題：一是，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)保護(hù)規(guī)劃，提出規(guī)劃條件，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址布局、占地規(guī)模、建筑高度、建筑色彩、建筑材料、建筑體量以及外觀形象等方面的控制要求，避免基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)對歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌以及文物保護(hù)單位、歷史建筑等造成影響和破壞；二是，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件，準(zhǔn)備包括建設(shè)工程設(shè)計方案在內(nèi)的有關(guān)材料;三是，應(yīng)當(dāng)征求文物主管部門的意見。

三、關(guān)于核心保護(hù)范圍內(nèi)拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)定

在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，除歷史建筑以外仍然存在一定數(shù)量規(guī)模的建筑物、構(gòu)筑物。其中，有的能夠與核心保護(hù)范圍內(nèi)的歷史風(fēng)貌相協(xié)調(diào)，有的則與歷史風(fēng)貌沖突、甚至破壞了傳統(tǒng)格局及其自然環(huán)境的完整性。對于與歷史風(fēng)貌沖突的建筑物和構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)予以改造。需要指出的是，對一些嚴(yán)重破壞傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的建筑，確需拆除時，要十分慎重，避免因盲目拆除對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民群眾的生活帶來負(fù)面影響。拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門在審查批準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下幾個問題：(1)拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施是否符合保護(hù)規(guī)劃，這些建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施的存在是否對傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌造成影響或破壞（;2）拆除方案的內(nèi)容，

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包括拆除的原因、范圍、規(guī)模、實(shí)施主體、保障資金;拆除對傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的影響評價，拆除后的處理措施等；(3)拆除建筑物、構(gòu)筑物涉及居民群眾合法權(quán)益的，還應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，作出補(bǔ)償。

第二十九條 審批本條例第二十規(guī)定的建設(shè)活動，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并將審批事項(xiàng)予以公示，征求公眾意見，告知利害關(guān)系人有要求舉行聽證的權(quán)利。公示時間不得少于20日。

利害關(guān)系人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在公示期間提出，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在公示期滿后及時舉行聽證。

[釋義]本條是關(guān)于《條例》第二十規(guī)定建設(shè)活動公眾參與的規(guī)定。本條分兩款。第一款是關(guān)于第二十規(guī)定建設(shè)活動進(jìn)行論證公示的規(guī)定。第二款是關(guān)于第二十規(guī)定建設(shè)活動進(jìn)行聽證的規(guī)定。

一、關(guān)干第二十規(guī)定建設(shè)活動進(jìn)行論證公示的規(guī)定

《條例》第二十規(guī)定的在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)活動包括兩個方面：一是新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施；二是拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的。首先，若新建、擴(kuò)建不當(dāng)，將會對歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌造成影響甚至破壞；其次，若拆除不當(dāng)，將會影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，損害居民群眾的合法權(quán)益。因此，在正式審批建設(shè)活動前，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家對建設(shè)活動方案進(jìn)行論證，并將審批事項(xiàng)在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)準(zhǔn)備實(shí)施建設(shè)活動地段的顯著位置予以公示，廣泛征求地方有關(guān)部門、民間組織、居民群眾及其他有關(guān)利益群體的意見。同時，審批機(jī)關(guān)要告知與建設(shè)活動相關(guān)的利害關(guān)系人有要求舉行聽證的權(quán)利。公示還應(yīng)注明聯(lián)系電話、

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聯(lián)系單位和公示時間，為保證有關(guān)利益各方充分了解公示內(nèi)容和提出意見建議，公示時間不得少于20日，逢法定節(jié)假日順延。

二、關(guān)于第二十規(guī)定建設(shè)活動進(jìn)行聽證的規(guī)定

對在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的活動要求聽證的，利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)在公示期間，向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門及時提出。公示期滿后，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)及時組織召開聽證會，邀請相關(guān)單位及人員參與，就利害關(guān)系人所提出的問題進(jìn)行廣泛聽證，在此基礎(chǔ)上作出既有利于歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)，又兼顧相關(guān)利益群體合法權(quán)益的決策，并提出相應(yīng)的保障措施。城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要負(fù)責(zé)做好聽證會的筆錄。進(jìn)行公示、征求意見和聽證會的采納情況，應(yīng)當(dāng)作為歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)新、擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，拆除歷史建筑以外建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施審查批準(zhǔn)的必要依據(jù)。在上述程序完成后，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，應(yīng)當(dāng)在征求同級文物主管部門的意見后，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

第三十條 城市、縣應(yīng)當(dāng)在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍的主要出入口設(shè)置標(biāo)志牌。

任何單位和個人不得擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀標(biāo)志牌。

[釋義]本條是關(guān)于在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)置標(biāo)志的規(guī)定。

核心保護(hù)范圍是歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村歷史風(fēng)貌、價值特色的集中體現(xiàn)，具有較高的保

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護(hù)、展示和研究等價值。為加強(qiáng)對核心保護(hù)范圍的保護(hù)，提高社會公眾對核心保護(hù)范圍區(qū)域的重視程度和警醒意識，城市、縣應(yīng)當(dāng)在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍的主要出入口處設(shè)置標(biāo)志牌，可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置一處或多處標(biāo)志牌。核心保護(hù)范圍標(biāo)志牌依法由城市、縣設(shè)立和管理。標(biāo)志牌的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的等級、名稱、公布機(jī)關(guān)、公布日期，核心保護(hù)范圍的區(qū)域、以及樹標(biāo)機(jī)關(guān)、樹標(biāo)日期等。標(biāo)志牌應(yīng)采用石材等堅固耐久材料，式樣要莊重樸素、色彩協(xié)調(diào)。民族自治地方的標(biāo)志牌應(yīng)采用漢語和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語言書寫。任何單位和個人不得擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀標(biāo)志牌，以免由于標(biāo)志牌位置、內(nèi)容的變動或毀壞，造成對歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的破壞，影響公眾對保護(hù)工作的監(jiān)督。

第三十一條 歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)的消防設(shè)施、消防通道，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)置。確因歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)需要，無法按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)置的，由城市、縣機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)會同同級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門制訂相應(yīng)的防火安全保障方案。

[釋義]本條是關(guān)于歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)消防設(shè)施的規(guī)定。

歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)分布著大量有價值的歷史建筑，是珍貴的文化遺產(chǎn)資源；同時，由于歷史原因和傳統(tǒng)建筑的建造方式及材料等因素，歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)的歷史建筑多為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，且建筑密度高。近年來，我國一些地區(qū)富有歷史價值特色和地方風(fēng)情的村寨，曾由于疏于防范和撲救不力，造成大面積的傳統(tǒng)民居建筑被燒毀。因此，必須提高各級和管理部門的消防安全意識，采取必要的消防措施，按照有關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)置消防設(shè)施、消防通道，避免火災(zāi)對核心保護(hù)范圍內(nèi)的建筑造成的損失。對于一些歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)歷史街巷過于狹窄，無法按照消防標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)置的，應(yīng)從保護(hù)傳統(tǒng)

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格局和歷史風(fēng)貌角度出發(fā)，由城市、縣機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)會同同級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門制訂相應(yīng)的防火安全保障方案，確保歷史建筑的防火安全。例如，在無法達(dá)到消防通道寬度要求的情況下，可以設(shè)置小型消防車(如北京市宣武區(qū)就設(shè)置了摩的消防車)，增加消火栓的密度，增大水壓等措施，來達(dá)到消防的安全標(biāo)準(zhǔn)。這一方面體現(xiàn)了對人民生命財產(chǎn)安全的高度重視，同時也體現(xiàn)了機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對于歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍共同的遺產(chǎn)保護(hù)與安全防范的責(zé)任。

第三十二條 城市、縣應(yīng)當(dāng)對歷史建筑設(shè)置保護(hù)標(biāo)志，建立歷史建筑檔案。

歷史建筑檔案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)建筑藝術(shù)特征、歷史特征、建設(shè)年代及稀有程度；

(二)建筑的有關(guān)技術(shù)資料；

(三)建筑的使用現(xiàn)狀和權(quán)屬變化情況；

(四)建筑的修繕、裝飾裝修過程中形成的文字、圖紙、圖片、影像等資料；

(五)建筑的測繪信息記錄和相關(guān)資料。

[釋義]本條是歷史建筑設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，并提出建立歷史建筑檔案的規(guī)定。

歷史建筑是體現(xiàn)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村價值特色的主要物質(zhì)載體，是構(gòu)成名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的主要元素。通過設(shè)置歷史建筑保護(hù)標(biāo)志，對于展現(xiàn)歷史建筑的價值，

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提示歷史建筑所有權(quán)人和社會公眾的保護(hù)意識，能起到重要的作用。城市、縣應(yīng)當(dāng)首先公布?xì)v史文化名城、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)的歷史建筑，在歷史建筑出入口設(shè)置保護(hù)標(biāo)志，保護(hù)標(biāo)志應(yīng)當(dāng)成為歷史建筑的有機(jī)組成部分，標(biāo)志的大小、位置、色彩、內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方特色，每個歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的歷史建筑保護(hù)標(biāo)志應(yīng)當(dāng)力求一致。歷史建筑保護(hù)標(biāo)志應(yīng)標(biāo)識歷史建筑的名稱、建筑面積、營造年代、風(fēng)格特色等信息。

為更好地保護(hù)好歷史建筑，城市、縣還要建立歷史建筑的檔案，檔案主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:(1)建筑藝術(shù)特征、歷史特征、年代及稀有程度，說明歷史建筑代表的地域建筑文化類型，反映的建造藝術(shù)水平，始建、修建年代及稀有程度，對在此建筑所代表的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、軍事等職能，或在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、重大工程方面的影響，以及在此建筑發(fā)生的重大歷史事件、名人生活經(jīng)歷等也應(yīng)予以記載;(2)建筑的有關(guān)技術(shù)資料，說明建筑的用地面積、建筑面積、建筑高度、建筑布局、建筑形式、建筑色彩、建筑材料等;(3)建筑的使用現(xiàn)狀和權(quán)屬變化情況，說明歷史建筑目前的功能性質(zhì)，是否仍在使用，其產(chǎn)權(quán)歸屬及使用、租賃等情況，是居民建筑的還應(yīng)說明居住戶數(shù)、人口規(guī)模等;(4)修繕、裝飾裝修形成的文字、圖紙、圖片、影像等資料，要提供歷史建筑在修繕、裝飾裝修過程中形成的文字、圖紙、圖片、影像等資料，要采用打印和電子文檔等多形格式;(5)測繪信息記錄和相關(guān)資料，提供歷史建筑測繪的信息記錄和相關(guān)資料。歷史建筑檔案工作是一項(xiàng)長期的工作，需要根據(jù)情況，不斷補(bǔ)充新的內(nèi)容。

第三十三條 歷史建筑的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照保護(hù)規(guī)劃的要求，負(fù)責(zé)歷史建筑的維護(hù)和修繕。

縣級以上地方可以從保護(hù)資金中對歷史建筑的維護(hù)和修繕給予補(bǔ)助。

歷史建筑有損毀危險，所有權(quán)人不具備維護(hù)和修繕能力的，當(dāng)?shù)貞?yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行保護(hù)。

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任何單位或者個人不得損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑。

[釋義]本條是關(guān)于歷史建筑維護(hù)和修繕的規(guī)定。本條共四款。第一款是關(guān)于歷史建筑維護(hù)修繕主體的規(guī)定；第二、三款是關(guān)于地方在歷史建筑維護(hù)和修繕中責(zé)任的規(guī)定；第四款是關(guān)于不得損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑的規(guī)定。

一、關(guān)于歷史建筑維護(hù)修繕主體的規(guī)定

依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第三十九條“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”的規(guī)定，歷史建筑的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)歷史建筑的維護(hù)和修繕。為避免維護(hù)和修繕過程中不對歷史建筑造成新的破壞，保持歷史建筑所在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村歷史風(fēng)貌和特色景觀，所有權(quán)人不得隨意對歷史建筑進(jìn)行維護(hù)和修繕，要按照歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃的要求進(jìn)行修繕，主要是根據(jù)保護(hù)規(guī)劃確定的歷史建筑分類，確定的修繕、維修、保留、整治等保護(hù)整治模式，以及對每棟歷史建筑提出的具體措施建議進(jìn)行維護(hù)修繕。

二、關(guān)于地方在歷史建筑維護(hù)和修繕中責(zé)任的規(guī)定

歷史建筑的維護(hù)和修繕區(qū)別于一般建筑物、構(gòu)筑物的維修，存在維修難度大、要求高的特點(diǎn)。歷史建筑一般修建時間較長，一些歷史建筑由于年久失修，存在很多安全隱患，這給維修工作帶來很大困難；同時，歷史建筑的維修還要充分考慮到與周圍歷史風(fēng)貌的協(xié)調(diào)，在建筑材料、建筑色彩、建筑風(fēng)格等方面都要遵循保護(hù)歷史環(huán)境的原則；這也大大增加了維修的難度。另外，由于歷史建筑的所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)狀況也不盡相同，歷史建筑的維護(hù)和修繕需要一定規(guī)模的資金支持，單純依靠所有權(quán)人，往往在歷史建筑維修中顯得力不從心。這就需要縣級以上地方不但要給予技術(shù)支持和引導(dǎo)，還需從保護(hù)資金中列支一部分用于歷史建筑維護(hù)和修繕工作。尤其是對

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于有損毀危險的歷史建筑，所有權(quán)人又不具備維護(hù)和修繕能力的，歷史文化名城和歷史文化名鎮(zhèn)，名村所在地的縣級，應(yīng)當(dāng)及時發(fā)現(xiàn)并采取有效措施，進(jìn)行搶救性的保護(hù)和維修。這一方式也是國外發(fā)達(dá)國家在保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)中通常的做法。

三、關(guān)于不得損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑的規(guī)定

歷史建筑的保護(hù)在名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)中占有至關(guān)重要的位置，任何單位和個人都不得損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑，否則，將依據(jù)《條例》第四十四條的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。確實(shí)因公共利益需要進(jìn)行建設(shè)活動，對歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)、必須遷移異地保護(hù)或者拆除的，應(yīng)當(dāng)按照《條例》第三十四條的規(guī)定，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門，報省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。

第三十四條 建設(shè)工程選址，應(yīng)當(dāng)盡可能避開歷史建筑；因特殊情況不能避開的，應(yīng)當(dāng)盡可能實(shí)施原址保護(hù)。

對歷史建筑實(shí)施原址保護(hù)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先確定保護(hù)措施，報城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。

因公共利益需要進(jìn)行建設(shè)活動，對歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)、必須遷移異地保護(hù)或者拆除的，應(yīng)當(dāng)由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管鄙門會同同級文物主管郡門，報省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。

本條規(guī)定的歷史建筑原址保護(hù)、遷移、拆除所需費(fèi)用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算。

[釋義]本條是關(guān)于建設(shè)活動中加強(qiáng)歷史建筑保護(hù)的規(guī)定。本條分四款。第一、二款是關(guān)于歷

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史建筑實(shí)施原址保護(hù)的規(guī)定；第三款是關(guān)于歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)的規(guī)定；第四款是關(guān)于歷史建筑原址保護(hù)、遷移、拆除所需費(fèi)用的規(guī)定。

一、關(guān)于歷史建筑實(shí)施原址保護(hù)的規(guī)定

在建設(shè)工程選址時，應(yīng)當(dāng)盡可能避開歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)的歷史建筑，以保持歷史建筑及其周圍環(huán)境的真實(shí)性、完整性。確因特殊情況不能避開的，應(yīng)當(dāng)盡可能在歷史建筑的原址實(shí)施保護(hù)，最大限度地保存歷史建筑的歷史信息，記錄名城、名鎮(zhèn)、名村發(fā)展的歷史脈絡(luò)。對歷史建筑實(shí)施原址保護(hù)的，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門要對建設(shè)部門報送的保護(hù)措施進(jìn)行審查批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下幾個問題：(1)進(jìn)行的建設(shè)活動是否符合保護(hù)規(guī)劃或城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃；(2)建設(shè)活動的性質(zhì)，內(nèi)容、時間以及無法避開歷史建筑實(shí)施原址保護(hù)的原因；（3）建設(shè)活動對歷史建筑及環(huán)境的影響程度評估；(4)建設(shè)活動中采取保護(hù)措施的具體內(nèi)容；(5)原址保護(hù)的費(fèi)用及其他應(yīng)予審查的相關(guān)內(nèi)容。只有歷史建筑實(shí)施原址的保護(hù)措施審查批準(zhǔn)后，才能由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

二、關(guān)干歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)的規(guī)定

在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)，因修建必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等出于公共利益需要而進(jìn)行建設(shè)活動，對歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)、必須遷移異地保護(hù)或者拆除的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)制訂建設(shè)方案，內(nèi)容包括：因公共利益需要而進(jìn)行的建設(shè)活動內(nèi)容、無法實(shí)施原址保護(hù)的原因、建設(shè)活動對歷史建筑及環(huán)境的影響程度評估、遷移異地保護(hù)或者拆除的具體措施、所需費(fèi)用及其他保障措施等。遷移或拆除涉及居民群眾合法權(quán)益的，還應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定提出補(bǔ)償措施。建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)首先由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門審查同意后，

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報省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門，經(jīng)過現(xiàn)場考察或方案論證通過后予以批準(zhǔn)。

三、關(guān)干歷史建筑原址保護(hù)、遷移、拆除所需費(fèi)用的規(guī)定

無論是歷史建筑實(shí)施原址保護(hù)，還是異地遷移或者拆除，都需要相應(yīng)的費(fèi)用，建設(shè)單位應(yīng)將此項(xiàng)費(fèi)用列人建設(shè)工程預(yù)算，預(yù)算費(fèi)用應(yīng)包括遷移、拆除歷史建筑時所需的安置費(fèi)用和其他費(fèi)用，并在報批的建設(shè)方案中予以體現(xiàn)。

第三十五條 對歷史建筑進(jìn)行外墻修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

[釋義]本條是關(guān)于歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的規(guī)定。

歷史建筑的外部最直觀體現(xiàn)了歷史文化的價值和特色。其外部修繕裝飾與添加設(shè)施不當(dāng)，會給歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的風(fēng)貌造成不同程度的破壞。近年來的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，對歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的，一是臨街開門進(jìn)行商業(yè)活動；二是在歷史建筑外面放置空調(diào)；三是改變歷史建筑外部結(jié)構(gòu)或材料。這些改變特別是歷史建筑使用性質(zhì)的改變，不僅會影響歷史建筑本身的真實(shí)性，而且會改變周圍的社會生活氛圍，對生活在歷史建筑周圍的居民的生活也會有一定的影響。

因此，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村內(nèi)，為保持歷史建筑的真實(shí)性，與傳統(tǒng)風(fēng)貌相協(xié)調(diào)，對

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歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的應(yīng)當(dāng)經(jīng)過審查批準(zhǔn)。其審查程序可以包括以下內(nèi)容：(1)單位和個人提出歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的具體方案，報城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)；(2)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)保護(hù)規(guī)劃，提出歷史建筑外部修繕裝飾、添加設(shè)施、設(shè)置廣告牌匣的位置、高度、色彩、內(nèi)容、體量、材料、外觀等限定條件；(3)歷史文化名城所在地和名鎮(zhèn)、名村所在地鄉(xiāng)、填應(yīng)當(dāng)建立修復(fù)和建設(shè)公示欄，征求當(dāng)?shù)鼐用駥v史建筑維護(hù)和修繕的意見。

第三十六條 在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)涉及文物保護(hù)的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行文物保律、法規(guī)的規(guī)定。

[釋義]本條提出在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)涉及文物保護(hù)的規(guī)定。

《條例》第七條規(guī)定，保存文物特別豐富是申報歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的重要條件，因此，在很多已公布的名城、名鎮(zhèn)、名村中存在著大量文物，充分體現(xiàn)了名城、名鎮(zhèn)、名村的歷史、文化、藝術(shù)等價值。

根據(jù)文物法的規(guī)定，各級文物保護(hù)單位，分別由省、自治區(qū)、直轄市和市、縣級劃定必要的保護(hù)范圍，作出標(biāo)志說明，建立記錄檔案，并區(qū)別情況分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理。根據(jù)保護(hù)文物的實(shí)際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)，可以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶，并予以公布。

各級制定城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)的需要，事先由城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門會同文物行政部門商定對本行政區(qū)域內(nèi)各級文物保護(hù)單位的保護(hù)措施，并納入規(guī)劃。

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對歷史文化名鎮(zhèn)、名村整體己被公布為全國和省級重點(diǎn)文物保護(hù)單位的，歷史文化名鎮(zhèn)、名村中列人保護(hù)名錄建筑的保護(hù)也要執(zhí)行文物保護(hù)的法律、法規(guī)規(guī)定。

第五章 法律責(zé)任

為了切實(shí)加強(qiáng)對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)，有效遏制破壞歷史文化遺產(chǎn)的違法行為，本章明確規(guī)定了及其有關(guān)主管部門的法律責(zé)任，對破壞傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，并注重行政處罰種類和法律責(zé)任的多樣化。

一、法律責(zé)任的內(nèi)涵與種類

法律責(zé)任是法律、法規(guī)、規(guī)章必不可少的重要組成部分。任何一項(xiàng)完整的法律規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)包括適用條件、行為模式以及違反行為模式的法律后果3個要素，其中，法律責(zé)任的規(guī)定是體現(xiàn)法律規(guī)范國家強(qiáng)制力的核心部分，是法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)得以落實(shí)的重要保障。

法律責(zé)任，是指法律關(guān)系的主體由于其行為違法，按照法律、法規(guī)規(guī)定必須承擔(dān)的消極法律后果。法律責(zé)任的內(nèi)涵和特征包括：第一，承擔(dān)法律責(zé)任的主體既包括公民、法人，也包括機(jī)關(guān)和其他社會組織；既包括中國人，也包括外國人和無國籍人。第二，法律責(zé)任是與違法行為相聯(lián)系的，違法行為的實(shí)施是承擔(dān)法律責(zé)任的核心要件。第三，法律責(zé)任的內(nèi)容是法律規(guī)范明確規(guī)定的。法律責(zé)任是一種強(qiáng)制性的法律措施，必須由有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)根據(jù)立法權(quán)限依照法定程序制定的有關(guān)法律、行規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)章來加以明文規(guī)定，否則就不能構(gòu)成法律責(zé)任。第四，法律責(zé)任是一種消極的法律后果，即是一種法律上的懲戒性負(fù)擔(dān)。第五，法律責(zé)任具有國家強(qiáng)制性，是以國家強(qiáng)制力為后盾的。第六，它是由國家授權(quán)的機(jī)關(guān)依法實(shí)施的。對違法行為追究法律責(zé)任，實(shí)施法律制裁，是國家權(quán)力的重要組成部分，必須由國家授權(quán)的機(jī)關(guān)，主要是國家

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司法機(jī)關(guān)和有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行，其他任何組織和個人均無權(quán)進(jìn)行。

法律責(zé)任按違法行為違反法律規(guī)范的性質(zhì)不同可以分為刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任三大類。

第一，刑事責(zé)任。它是指具有刑事責(zé)任能力的人實(shí)施了刑事法律所禁止的行為(犯罪行為)所必須承擔(dān)的法律責(zé)任。刑事責(zé)任是最為嚴(yán)厲的法律責(zé)任，只能由司法機(jī)關(guān)依法予以追究。根據(jù)我國刑法規(guī)定，我國刑罰分為主刑和附加刑兩大類。主刑主要有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑；附加刑主要有罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財產(chǎn)。

第二，民事責(zé)任。它是指法律關(guān)系主體違反民事法律規(guī)范、不履行民事法律義務(wù)時所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，我國民事責(zé)任的形式主要有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等。

第三，行政責(zé)任。行政責(zé)任是指法律關(guān)系主體由于違反行律規(guī)范，所應(yīng)承擔(dān)的一種行律后果。主要表現(xiàn)為行政處分與行政處罰。

二、行政責(zé)任中的行政處分與行政處罰

《條例》作為頒布的行規(guī)，主要規(guī)定了違法行為承擔(dān)的行政責(zé)任，包括及其主管部門和行政相對人的行政責(zé)任。行政責(zé)任可分為行政處分和行政處罰。本章規(guī)定了對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分，同時也規(guī)定了對行政相對人的行政處罰。

行政處分與行政處罰不同。行政處分是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)行律規(guī)范的規(guī)定，并依

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照行政隸屬關(guān)系，對失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種懲戒措施，一般不涉及行政相對益。而行政處罰是指，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，基于行政管轄職權(quán)，對違反行律規(guī)范的公民、法人或其他組織所實(shí)施的行政懲戒。

行政處分與行政處罰的區(qū)別在于：

一是，作出決定的機(jī)關(guān)不同。行政處罰是由具有行政管理職能的行政機(jī)關(guān)作出的；而行政處分是由行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)或者與被處分人有從屬關(guān)系的機(jī)關(guān)作出。

二是，制裁的對象不同。行政處罰制裁的是違反行律、法規(guī)的行政相對人，是一種外部法律責(zé)任；而行政處分則針對國家公務(wù)人員，是一種內(nèi)部法律責(zé)任，制裁者與被制裁者之間存在一種隸屬關(guān)系。

三是，針對的違法行為不同。行政處罰針對的是相對人違反行律規(guī)范的行為，而行政處分則針對國家公務(wù)人員的違法失職行為。

四是，兩者懲罰的范圍和程序不同。行政處罰和行政處分雖然都是行政懲戒，但行政處罰涉及的范圍廣泛，在內(nèi)容上它可以涉及被處罰人的人身權(quán)，包括人身自由和資格、榮譽(yù)等領(lǐng)域的權(quán)利以及財產(chǎn)權(quán);而行政處分則只限于榮譽(yù)、職務(wù)、資格等范圍。相對應(yīng)地，行政處罰的程序就更為規(guī)范和嚴(yán)格。

五是，兩者的救濟(jì)途徑不同。對行政處罰決定不服的，行政相對人可以通過行政復(fù)議或行政訴訟獲得救濟(jì);而對行政處分不服的，被處罰的公務(wù)員只能向作出處分決定的上級機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察部門申請以求補(bǔ)救。

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根據(jù)2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》第56條的規(guī)定，我國行政處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等6種。一般而言，適用這6種行政處分區(qū)分3種情況:其一，對違法較輕，仍能擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，可以給予警告、記過、記大過的處分；其二，對違法較重，不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)任職務(wù)的人員，給予降級或撤職的處分；其三，對嚴(yán)重違法失職，屢教不改的，可以給予開除處分。至于究竟給予何種行政處分，應(yīng)當(dāng)分別不同情況作出。

我國《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！毙姓幜P應(yīng)當(dāng)具備以下條件：一是，行政處罰是公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。行政管理秩序是社會秩序的重要內(nèi)容，是通過行政權(quán)力的配置和運(yùn)作來維持的，是行政權(quán)力的主體 ——行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人——公民、法人或者其他組織在行政管理關(guān)系中形成的維護(hù)公共利益的公共秩序；二是，法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，才能給予行政處罰；三是，行政處罰只能由行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)嵤?；四是，行政機(jī)關(guān)在沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序情況下實(shí)施的行政處罰是無效的，公民、法人或者其他組織有權(quán)拒絕，人民也可以依法予以撤銷。

根據(jù)我國《行政處罰法》第規(guī)定，行政處罰的種類有以下幾種。

(1)警告。警告屬申誡罰，指行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織違反行政管理法律規(guī)范的行為的譴責(zé)和警示，其目的是向違法者發(fā)出警戒，申明行為人的行為已經(jīng)違法，避免其再犯，否則就要受到更嚴(yán)厲的處罰。警告一般適用于情節(jié)輕微或末構(gòu)成實(shí)際危害后果的違法行為。警告既具有教育性質(zhì)，又具有制裁性質(zhì)；既適用于公民，也適用于法人和其他組織。

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(2)罰款。罰款是財產(chǎn)罰的一種，指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)關(guān)委托的其他組織責(zé)令違法者承擔(dān)一定的金錢給付義務(wù)，要求違法者在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)量的貨幣的行政處罰。罰款所得的貨幣必須是被處罰人的合法收入，罰款款項(xiàng)必須上繳國庫，非法收入一般不作為罰款的內(nèi)容，而應(yīng)當(dāng)沒收或者返還給受害人。罰款較之于警告，適用于較重的行政違法行為，其幅度也必須與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果以及行為人的支付能力相適應(yīng)。罰款可以與其他行政處罰方式并用，但不得重復(fù)使用，行政處罰法明確規(guī)定 “對當(dāng)事人的一次違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。罰款不同于民事責(zé)任中的賠償損失，賠償損失是違法行為人損害了他人財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益后而為的賠償。罰款也不同于罰金，罰金是刑罰的附加刑之一，適用對象只能是觸犯刑法，構(gòu)成犯罪的個人或者組織，只能由進(jìn)行判處。罰款是一種行政行為，罰金是一種司法行為。

(3)沒收違法所得、沒收非法財物。沒收屬于財產(chǎn)罰。沒收違法所得是指行政機(jī)關(guān)依法將行為人通過違法行為獲取的財產(chǎn)收歸國有的處罰形式，如沒收通過或者銷售偽劣產(chǎn)品獲取的財產(chǎn)。沒收違法所得本質(zhì)上是一種追繳，以違法行為人通過違法手段獲取的財產(chǎn)為限，而不包括違法行為人以合法手段獲得的財產(chǎn)。沒收非法財物，是指行政機(jī)關(guān)依法將違禁物品或用以實(shí)施違法行為的工具等財物收歸國有的處罰形式，如沒收非法出版物、捕殺珍貴動物的獵、用于走私的車輛。沒收財物的處罰不同于刑法中的沒收財產(chǎn)刑。沒收財產(chǎn)是把犯罪分子個人所有的一部分或全部財產(chǎn)強(qiáng)制無償?shù)厥諝w國家所有的刑罰，適用于犯罪人的財產(chǎn)，只能由進(jìn)行判處。

(4)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。此屬能力罰之一，是指行政機(jī)關(guān)責(zé)令違法行為人停止生產(chǎn)或經(jīng)營活動，從而或者剝奪違法行為人生產(chǎn)、經(jīng)營能力的一種處罰。這種處罰剝奪了生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利，但并末剝奪生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利和資格。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)一般附有限期整頓的要求，如果受處罰人在限期內(nèi)糾正了違法行為，就可恢復(fù)生產(chǎn)、營業(yè)。

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(5)暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照及有關(guān)證照。此屬能力罰之一，是指行政機(jī)關(guān)依法或者剝奪違法行為人某種資格的處罰。無論是許可證，還是執(zhí)照，在本質(zhì)上都是認(rèn)可公民、法人或者其他組織具備某種資格、能力，從而能夠得到國家法律的承認(rèn)和保障，其前提是公民、法人或者其他組織符合法定條件，當(dāng)這種條件發(fā)生變化或者行為人不符合這一條件，行政機(jī)關(guān)就要依法不予承認(rèn)行為人所取得的某種資格或者能力，這就表現(xiàn)為暫扣或者吊銷許可證，執(zhí)照和有關(guān)證照。吊銷與暫扣是有區(qū)別的。吊銷許可證、執(zhí)照及有關(guān)證照是對違法者從事某種活動的權(quán)利或享有的某種資格的取消；而暫扣許可證、執(zhí)照及有關(guān)證照，則是中止行為人從事某種活動的資格，待行為人改正以后或經(jīng)過一定期限后，再發(fā)還許可證、執(zhí)照及有關(guān)證照。

(6)行政拘留。行政拘留屬人身罰，指特定行政機(jī)關(guān)對違反行律規(guī)范的公民，在短期內(nèi)其人身自由的一種處罰。行政拘留是最嚴(yán)重的行政制裁方式，一般適用于嚴(yán)重違犯治安管理的行為人。行政拘留不同于刑事拘留，前者是特定行政機(jī)關(guān)(機(jī)關(guān))依據(jù)行政管理法律對違反行律規(guī)范的公民所實(shí)\"行的一種懲戒措施，而后者是機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法，對于該逮捕的現(xiàn)行犯或重大犯罪嫌疑人實(shí)施的一種強(qiáng)制措施。另外，行政拘留的期限也不同于刑事拘留的期限。行政拘留一般為10日內(nèi)，加重不超過15日。而刑事拘留要求在拘留3日內(nèi)提請人民審查批準(zhǔn)逮捕或者釋放。

(7)法律、行規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。這一規(guī)定主要有兩個考慮：一是，現(xiàn)行法律、行規(guī)對行政處罰其他種類的規(guī)定仍然保留、有效；二是，以后的法律、行規(guī)還可以在行政處罰法規(guī)定的處罰種類之外設(shè)定其他處罰種類。如《外國人入境出境管理法》規(guī)定，外國人違法情節(jié)嚴(yán)重的，限期離境；《現(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定了停止貸款；《大氣污染防治法》規(guī)定了加收超標(biāo)排污費(fèi)。

三、本條例法律責(zé)任的特點(diǎn)

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本條例的法律責(zé)任有如下三方面的特點(diǎn)。

一是，行政責(zé)任、民事責(zé)任并存。行政相對人違反《條例》的行為，多數(shù)都構(gòu)成民事違法和行政違法兩個方面。行政相對人在承擔(dān)行政責(zé)任的同時，往往也要對造成的損失，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。《行政處罰法》第七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。在行政責(zé)任與民事責(zé)任同時存在的情況下，由于兩種法律責(zé)任的性質(zhì)完全相異，在責(zé)任的承擔(dān)上既不發(fā)生沖突，也不會發(fā)生重責(zé)吸收輕責(zé)的情況，因此違法者應(yīng)同時承擔(dān)兩種法律責(zé)任，不能因予以行政處罰而免除其民事責(zé)任，也不能因已承擔(dān)民事責(zé)任而免除或從輕、減輕行政處罰。條例在設(shè)定法律責(zé)任時，對行政責(zé)任和民事責(zé)任都作了相應(yīng)的規(guī)定。本條例在規(guī)定違法行為的法律責(zé)任時，一般都規(guī)定：一方面，處以沒收違法所得，罰款等行政處罰；另一方面，造成損失的，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

二是，區(qū)分違法行為的不同主體，對單位違法行為和個人違法行為分別規(guī)定了法律責(zé)任。主要體現(xiàn)在《條例》第四十一條、第四十三條、第四十四條、第四十五條。對單位的罰款額度高于個人，主要是考慮到單位、個人行為性質(zhì)、影響程度和支付能力的差別。

三是，規(guī)定了行政代執(zhí)行。主要體現(xiàn)在第四十一條、第四十三條、第四十四條。這三條規(guī)定了違法行為主體逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。這是一種行政代執(zhí)行。行政代執(zhí)行是指負(fù)有履行法律義務(wù)的法定義務(wù)人不履行其法定義務(wù)，或履行義務(wù)不符合國家規(guī)定，且如果該項(xiàng)義務(wù)交由他人代為履行也可以達(dá)到同一目的，對該義務(wù)的履行擁有監(jiān)督權(quán)力的有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律規(guī)定，將該項(xiàng)義務(wù)指定或交由第三人代為履行，待他人將該項(xiàng)義務(wù)代為履行完畢后，不履行義務(wù)的法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)因代為履行所發(fā)生的一切費(fèi)用。行政代執(zhí)行有6個基本特征:

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(1)行政代執(zhí)行屬于法律規(guī)定的間接強(qiáng)制措施之一，其目的和作用是為了保證法律所規(guī)定的義務(wù)得以實(shí)際履行。

(2)行政代執(zhí)行的對象是行政行為所確立的可代替作為義務(wù)，對于不可代替作為義務(wù)和不可代替不作為義務(wù)，則不能采取行政代執(zhí)行的方法。

(3)行政代執(zhí)行的實(shí)施前提是，必須有合法的行政行為存在，而法定義務(wù)人不履行行政行為所確立的義務(wù)。

(4)行政代執(zhí)行的主體，必須是行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)或指定的第三人。行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)自身代替義務(wù)主體履行義務(wù)，是完成其所承擔(dān)任務(wù)的一種有效途徑，這也是法律所允許的。行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)成為行政代執(zhí)行主體，并不意味著該機(jī)關(guān)及其公務(wù)員必須具體實(shí)施行政代執(zhí)行行為，只要在其主持和指揮下進(jìn)行即可。由第三人來代為執(zhí)行，只有在接受該機(jī)關(guān)指定后才能進(jìn)行。

(5)行政代執(zhí)行并不轉(zhuǎn)移、改變或免除法定義務(wù)人所負(fù)擔(dān)的法定義務(wù)。他人代為履行法定義務(wù)，僅僅是改變了該作為的實(shí)際實(shí)施者。在實(shí)施行政代執(zhí)行后，法定義務(wù)人對他人的代為履行行為，要承擔(dān)法律責(zé)任。

(6)行政因代執(zhí)行而發(fā)生的全部費(fèi)用，由法定義務(wù)人承擔(dān)。若法定義務(wù)人不給付費(fèi)用，則代執(zhí)行人可以申請人民強(qiáng)制法定義務(wù)人給付。

由于行政代執(zhí)行屬于法律強(qiáng)制措施，其適用有著嚴(yán)格的條件，主要是以下三方面：

(1)當(dāng)負(fù)有履行法定義務(wù)的法定義務(wù)人拒不履行而該義務(wù)又必須履行時；

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(2)該義務(wù)交由他人代為履行可以達(dá)到同一目的；

(3)法律、法規(guī)中有明文規(guī)定的。

本章共十條，主要對違反《條例》，破壞歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑的行為規(guī)定了明確的法律責(zé)任。

第三十七條 違反本條例規(guī)定，建設(shè)主管部門、文物主管部門和縣級以上地方及其有關(guān)主管部門的工作人員，不履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處或者有其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

[釋義]本條是關(guān)于建設(shè)主管部門、文物主管部門和縣級以上地方及其有關(guān)主管部門的工作人員違反本條例的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為情況

《條例》對建設(shè)主管部門、文物主管部門和縣級以上地方及其有關(guān)主管部門的職責(zé)作出了明確規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是，建設(shè)主管部門會同文物部門負(fù)責(zé)全國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作。地方各級負(fù)責(zé)本行政區(qū)域歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作。

二是，建設(shè)主管部門會同文物主管部門負(fù)責(zé)歷史文化名城申報的審查，報國務(wù)

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院批準(zhǔn)公布。省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門負(fù)責(zé)歷史文化名鎮(zhèn)、名村申報的審查，報省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)公布。

三是，建設(shè)主管部門會同文物主管部門有權(quán)提出歷史文化名城申報建議；省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門有權(quán)提出歷史文化名鎮(zhèn)、名村申報建議。

四是，建設(shè)主管部門會同文物主管部門可以在已批準(zhǔn)公布的歷史文化名鎮(zhèn)、名村中，選擇確定中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村。

五是，建設(shè)主管部門會同文物主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查；縣級以上地方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域保護(hù)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)狀況進(jìn)行評估；對發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)及時糾正、處理。

本條規(guī)定的違法行為情況是：建設(shè)主管部門、文物主管部門和縣級以上地方及其有關(guān)主管部門的工作人員，不履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處或者有其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條規(guī)定的違法行為，其主體是建設(shè)主管部門、文物主管部門和縣級以上地方及其有關(guān)主管部門的工作人員。依照本條的規(guī)定，違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兩種法律責(zé)任：一種是行政責(zé)任，一種是刑事責(zé)任。

(一)行政責(zé)任

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對于違反本條規(guī)定的行為，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。這里的“處分”，主要是指依照《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，給予的處分。處分分為:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。受處分的期間為：警告，6個月；記過，12個月；記大過，18個月；降級、撤職24個月。受撤職處分的，按照規(guī)定降低級別。

(二)刑事責(zé)任

對于違反本條規(guī)定的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā返谌倬攀邨l規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處5年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5年以上10年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。

第三十 違反本條例規(guī)定，地方有下列行為之一的，由上級責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分：

(一)未組織編制保護(hù)規(guī)劃的；

(二)未按照法定程序組織編制保護(hù)規(guī)劃的；

(三)擅自修改保護(hù)規(guī)劃的；

(四)未將批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃予以公布的。

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[釋義]本條是關(guān)于地方違反本條例的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為情況

(一)未組織編制保護(hù)規(guī)劃的?！稐l例》第十三條規(guī)定，歷史文化名城批準(zhǔn)公布后，歷史文化名城應(yīng)當(dāng)組織編制歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃。歷史文化名鎮(zhèn)、名村批準(zhǔn)公布后，所在地縣級應(yīng)當(dāng)組織編制歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃。保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)自歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村批準(zhǔn)公布之日起1年內(nèi)編制完成。

(二)未按照法定程序組織編制保護(hù)規(guī)劃的。按照《條例》第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，歷史文化名城、名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃的規(guī)劃期限應(yīng)當(dāng)與城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限相一致;歷史文化名村保護(hù)規(guī)劃的規(guī)劃期限應(yīng)當(dāng)與村莊規(guī)劃的規(guī)劃期限相一致。保護(hù)規(guī)劃報送審批前，保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門、專家和公眾的意見;必要時，可以舉行聽證。保護(hù)規(guī)劃報送審批文件申應(yīng)當(dāng)附具意見采納情況及理由;經(jīng)聽證的，還應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄。保護(hù)規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市審批。保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)依法批準(zhǔn)的歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)規(guī)劃，報建設(shè)主管部門和文物主管部門備案。

(三)擅自修改保護(hù)規(guī)劃的。按照《條例》第十九條的規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃，不得擅自修改;確需修改的，保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向原審批機(jī)關(guān)提出專題報告，經(jīng)同意后，方可編制修改方案。修改后的保護(hù)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序報送審批。

(四)未將批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃予以公布的。按照《條例》第十的規(guī)定，保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃。

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二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條規(guī)定的違法行為，其主體是地方。依照本條的規(guī)定，違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。對本條所規(guī)定的違法行為，由上級責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

第三十九條 違反本條例規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門或者城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，未按照保護(hù)規(guī)劃的要求或者未按照法定程序履行本條例第二十五條、第二十、第三十四條、第三十五條規(guī)定的審批職責(zé)的，由本級或者上級有關(guān)部門責(zé)令改正，通報批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

[釋義]本條是關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門或者城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門違反 《條例》的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為情況

(1)未按照保護(hù)規(guī)劃的要求或者未按照法定程序履行《條例》第二十五條規(guī)定的審批職責(zé)的。按照《條例》第二十五條的規(guī)定，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動，應(yīng)當(dāng)保護(hù)其傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑；制定保護(hù)方案，經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)：①改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài)的活動；②在核心保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行影視攝制、舉辦大型群眾性活動；③其他影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動。

(2)未按照保護(hù)規(guī)劃的要求或者末按照法定程序履行《條例》第二十規(guī)定的審批職責(zé)的。

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按照《條例》第二十的規(guī)定，在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動。但是，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施除外。在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證前，應(yīng)當(dāng)征求同級文物主管部門的意見。在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。

(3)未按照保護(hù)規(guī)劃的要求或者未按照法定程序履行《條例》第三十四條規(guī)定的審批職責(zé)的。按照《條例》第三十四條的規(guī)定，建設(shè)工程選址，應(yīng)當(dāng)盡可能避開歷史建筑；因特殊情況不能避開的，應(yīng)當(dāng)盡可能實(shí)施原址保護(hù)。對歷史建筑實(shí)施原址保護(hù)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先確定保護(hù)措施，報城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。因公共利益需要進(jìn)行建設(shè)活動，對歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)、必須遷移異地保護(hù)或者拆除的，應(yīng)當(dāng)由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門，報省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。本條規(guī)定的歷史建筑原址保護(hù)、遷移、拆除所需費(fèi)用，由建設(shè)單位列人建設(shè)工程預(yù)算。

(4)未按照保護(hù)規(guī)劃的要求或者未按照法定程序履行《條例》第三十五條規(guī)定的審批職責(zé)的。按照《條例》第三十五條的規(guī)定，對歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條規(guī)定的違法行為，其主體是省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門或者城市、

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縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。依照本條的規(guī)定，違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。對本條所規(guī)定的違法行為，由本級或者上級有關(guān)部門責(zé)令改正，通報批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

第四十條 違反本條例規(guī)定，城市、縣因保護(hù)不力，導(dǎo)致己批準(zhǔn)公布的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村被列入瀕危名單的，由上級通報批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

[釋義]本條是關(guān)于城市、縣違反本條例的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為情況

按照《條例》第十二條的規(guī)定，已批準(zhǔn)公布的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，因保護(hù)不力使其歷史文化價值受到嚴(yán)重影響的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其列人瀕危名單，予以公布，并責(zé)成所在地城市、縣限期采取補(bǔ)救措施，防止情況繼續(xù)惡化，并完善保護(hù)制度，加強(qiáng)保護(hù)工作。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條規(guī)定的違法行為，其主體是城市、縣。依照本條的規(guī)定，違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。對本條所規(guī)定的違法行為，由上級通報批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

第四十一條 違反本條例規(guī)定，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)有下列行為之一的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；有違法所得的，沒收違法所得；逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主

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管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；造成嚴(yán)重后果的，對單位并處50萬元以上100萬元以下的罰款，對個人并處5萬元以上10萬元以下的罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任：

(一)開山、采石、開礦等破壞傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的；

(二)占用保護(hù)規(guī)劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等的；

(三)修建生產(chǎn)、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等的。

[釋義]本條是關(guān)于在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事開山、采石等違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律貢任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為情況

（1)開山、采石、開礦等破壞傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的行為。按照《條例》第二十四條的規(guī)定，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)禁止進(jìn)行開山、采石、開礦等破壞傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌的活動。

(2)占用保護(hù)規(guī)劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等的行為。按照《條例》第二十四條的規(guī)定，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)禁止占用保護(hù)規(guī)劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路等。

(3)修建生產(chǎn)、儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等的行為。按照本條例第二十四條的規(guī)定，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)禁止修建生產(chǎn)、儲存爆

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炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的工廠、倉庫等。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條規(guī)定的違法行為，其主體是在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事開山、采石等違法行為的單位和個人。依照本條的規(guī)定，違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兩種法律責(zé)任:一種是行政責(zé)任，一種是民事責(zé)任。

(一)行政責(zé)任

1、行政強(qiáng)制措施

在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事開山、采石等違法行為的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施;逾期不恢復(fù)原狀 或者不采取其他補(bǔ)救措施的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力 的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。

2、行政處罰

在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事開山、采石等違法行為的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門予以處罰。有違法所得的，沒收違法所得;造成嚴(yán)重后果的，對單位并處 50萬元以上1山萬元以下的罰款，對個人并處5萬元以上10萬元以下的罰款。

(二)民事責(zé)任

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本條規(guī)定的違法行為，給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。因此，違反《條例》規(guī)定，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事開山、采石等違法行為，給當(dāng)事人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

第四十二條 違反本條例規(guī)定，在歷史建筑上刻劃、涂污的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，處50元的罰款。

[釋義]本條是關(guān)于在歷史建筑上刻劃、涂污等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法行為情況

按照《條例》第二十四條的規(guī)定，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)，禁止在歷史建筑上刻劃、涂污。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條規(guī)定的違法行為，其主體是在歷史建筑上刻劃、涂污的個人。依照本條的規(guī)定，違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，處50元的罰款。

第四十三條 違反本條例規(guī)定，未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，有下列行為之一的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；有違法所得的，沒收違法所得；逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；造成嚴(yán)重后果的，對單位并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對個人并處1萬元以上5

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萬元以下的罰款;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任:

(一)改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài)的；

(二)進(jìn)行影視攝制、舉辦大型群眾性活動的；

(三)拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的；

(四)對歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的；

(五)其他影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的。

有關(guān)單位或者個人經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行上述活動，但是在活動過程中對傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑構(gòu)成破壞性影響的，依照本條第一款規(guī)定予以處罰。

[釋義]本條是關(guān)于行政相對人有未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)的違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法情況

《條例》第二十五條規(guī)定：“在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動，應(yīng)當(dāng)保護(hù)其傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑;制定保護(hù)方案，經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)：

(一)改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài)的活動;

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(二)在核心保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行影視攝制、舉辦大型群眾性活動;

(三)其他影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動。”

本條規(guī)定的第 (一)、(二)、(三)項(xiàng)分別對應(yīng)第二十五條規(guī)定的第 (一)、(二)、(三)項(xiàng)。第 (一)項(xiàng) “改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài)”，第(二)項(xiàng)“進(jìn)行影視攝制、舉辦大型群眾性活動”，第(三)項(xiàng)“其他影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑”等行為并非是禁止的，而是經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)后可以進(jìn)行的。對于這些行為，如果沒有依照本條例的規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)并辦理相關(guān)手續(xù)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條例規(guī)定的法律責(zé)任。

《條例》第二十第三款規(guī)定:“在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。”因此，末經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。根據(jù)本條例的規(guī)定，除非因公共利益需要進(jìn)行建設(shè)活動，對歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)、必須遷移異地保護(hù)或者拆除的情況，拆除歷史建筑的行為是禁止的。而對于歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施，只要在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，必須經(jīng)過本條例規(guī)定的審批程序，方可拆除。也就是說，必須由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門審查該拆除行為是否會對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局或者歷史風(fēng)貌構(gòu)成影響并批準(zhǔn)，否則不能實(shí)施該拆除行為。如果未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自拆除歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)的歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

《條例》第三十五條規(guī)定：“對歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的

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結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)?！币虼耍唇?jīng)城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，對歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。對歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的行為，有可能影響歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局或者歷史風(fēng)貌以及歷史建筑本身。若這種影響是破壞性的，不符合保護(hù)規(guī)劃要求的，則城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門不應(yīng)批準(zhǔn)。

《條例》第二十三條規(guī)定:“在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)從事建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)規(guī)劃的要求，不得損害 歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，不得對其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞性影響。”因此，有關(guān)單位或者個人即使已經(jīng)被批準(zhǔn)可以進(jìn)行上述活動，但是在活動過程中對傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑構(gòu)成破壞性影響的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條所規(guī)定的違法行為，其主體具有不特定性，是指包括公民、法人和其他組織在內(nèi)的行政相對人。依照本條規(guī)定，如果實(shí)施了本條所規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兩種法律責(zé)任。一種是行政處罰，一種是民事責(zé)任。

(一)行政處罰

對于本條第一款、第二款規(guī)定的違法行為，適用同樣的法律責(zé)任，即由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門貢令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；有違法所得的，沒收

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違法所得；逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；造成嚴(yán)重后果的，對單位并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對個人并處l萬元以上5萬元以下的罰款。本條規(guī)定的行政處罰措施包括沒收違法所得和罰款。在實(shí)施行政處罰之前，通常情況下，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，即應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施。針對實(shí)踐當(dāng)中常常出現(xiàn)的違法主體逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的情況，本條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。這是一種行政代執(zhí)行。行政代執(zhí)行屬于法律強(qiáng)制措施，其適用有著嚴(yán)格的條件，主要是以下3個方面：(1)當(dāng)負(fù)有有履行法定義務(wù)的法定義務(wù)人拒不履行而該義務(wù)又必須履行時；（2)該義務(wù)如交由他人代為履行可以達(dá)到同一目的;(3)法律、法規(guī)中有明文規(guī)定的。為了保障恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施的義務(wù)得以履行，本條作了行政代執(zhí)行的規(guī)定，以督促義務(wù)人履行義務(wù)。本條還規(guī)定，“有違法所得的，沒收違法所得”“造成嚴(yán)重后果的，對單位并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對個人并處1萬元以上5萬元以下的罰款”。也就是說，從事了上述活動，有違法所得的，應(yīng)當(dāng)處沒收違法所得的行政處罰。在造成嚴(yán)重后果的情況下，還應(yīng)當(dāng)并處罰款。罰款的幅度對單位和個人有不同的規(guī)定。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果以及行為人的主觀狀態(tài)等因素對罰款金額作出裁量。

(二)民事責(zé)任

實(shí)施了本條規(guī)定的違法行為，造成損失的，應(yīng)當(dāng)按照民事法律、法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)一定形式的民事賠償責(zé)任。

第四十四條 違反本條例規(guī)定，損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；有違法所得的，

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沒收違法所得；逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；造成嚴(yán)重后果的，對單位并處20萬元以上50萬元以下的罰款，對個人并處10萬元以上20萬元以下的罰款;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

[釋義]本條是關(guān)于行政相對人有損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑的違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法情況

《條例》第三十三條第四款規(guī)定:“任何單位或者個人不得損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑。”此外，第三十四條規(guī)定了例外的情況，即因公共利益需要進(jìn)行建設(shè)活動，對歷史建筑無法實(shí)施原址保護(hù)、必須遷移異地保護(hù)或者拆除的，應(yīng)當(dāng)由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門，報省、自治區(qū)、直轄市確定的保護(hù)主管部門會同同級文物主管部門批準(zhǔn)。針對許多歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，常常以舊城改造為名拆除歷史建筑的情況，本條例明確損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑是絕對禁止的行為。歷史建筑是我國優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)，違反了本條例規(guī)定對歷史建筑造成破壞，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條所規(guī)定的違法行為，其主體具有不特定性，是指包括公民、法人和其他組織在內(nèi)的行政相對人。依照本條規(guī)定，如果實(shí)施了本條所規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兩種法律責(zé)任。一種是行政處罰，一種是民事責(zé)任。

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(一)行政處罰

本條規(guī)定，損壞或者擅自遷移、拆除歷史建筑的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施;有違法所得的，沒收違法所得;逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān);造成嚴(yán)重后果的，對單位并處20萬元以上50萬元以下的罰款，對個人并處10萬元以上20萬元以下的罰款。本條規(guī)定的行政處罰措施包括沒收違法所得和罰款。在實(shí)施行政處罰之前，通常情況下，城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，即應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施。針對實(shí)踐當(dāng)中常常出現(xiàn)的違法主體逾期不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的情況，本條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。本條和第四十三條作了相同的規(guī)定，即行政代執(zhí)行的規(guī)定，也就是，在負(fù)有履行法律義務(wù)的法定義務(wù)人不履行其法定義務(wù)，或履行義務(wù)不符合國家規(guī)定，且如果該項(xiàng)義務(wù)交由他人代為履行也可以達(dá)到同一目的的情況下，對該義務(wù)的履行擁有監(jiān)督權(quán)力的有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律規(guī)定，將該項(xiàng)義務(wù)指定或交由第三人代為履行，待他人將該項(xiàng)義務(wù)代為履行完畢后，不履行義務(wù)的法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)因代為履行所發(fā)生的一切費(fèi)用。本條還規(guī)定，“有違法所得的，沒收違法所得；造成嚴(yán)重后果的，對單位并處20萬元以上50萬元以下的罰款，對個人并處10萬元以上20萬元以下的罰款”。也就是說，從事了上述活動，有違法所得的，應(yīng)當(dāng)處沒收違法所得的行政處罰。在造成嚴(yán)重后果的情況下，還應(yīng)當(dāng)并處罰款。罰款的幅度對單位和個人有不同的規(guī)定。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果以及行為人的主觀狀態(tài)等因素對罰款金額作出裁量。

(二)民事責(zé)任

實(shí)施了本條規(guī)定的違法行為，造成損失的，應(yīng)當(dāng)按照民事法律、法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)一定形式

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的民事賠償責(zé)任。

第四十五條 違反本條例規(guī)定，擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村標(biāo)志牌的，由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對單位處1萬元以上5萬元以下的罰款，對個人處1000元以上1萬元以下的罰款。

[釋義]本條是關(guān)于行政相對人有擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村標(biāo)志牌的違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

一、本條規(guī)定的違法情況

《條例》第30條規(guī)定：“城市、縣應(yīng)當(dāng)在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍的主要出入口設(shè)置標(biāo)志牌。任何單位和個人不得擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀標(biāo)志牌?！边`反該條規(guī)定，擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀標(biāo)志牌的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、本條規(guī)定的法律責(zé)任

本條所規(guī)定的違法行為，其主體具有不特定性，是指包括公民、法人和其他組織在內(nèi)的行政相對人。依照本條規(guī)定，如果實(shí)施了本條所規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政處罰。

從事了本條規(guī)定的違法行為，首先由城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期改正。擅自設(shè)置、移動、涂改或者損毀標(biāo)志牌的，應(yīng)當(dāng)停止違法行為，并恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施。如果逾期不改正的，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)罰款的行政處罰。區(qū)分違法行為的不同主體，對單位違法行為和個人違法行為分別規(guī)定了不同的罰款額度，即對單位處1萬元以上5萬元以下的罰款，對個人處1000元以上1萬元以下的罰款。

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第四十六條 違反本條例規(guī)定，對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村中的文物造成損毀的，依照文物保律、法規(guī)的規(guī)定給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

[釋義]本條是與《文物保》《刑法》的銜接條款。

本條例規(guī)定的法律責(zé)任主要適用于對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌和歷史建筑造成破壞性影響的違法行為。而歷史建筑是指“經(jīng)城市、縣確定公布的具有一定保護(hù)價值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，末公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物”。本條例規(guī)定的歷史建筑的定義，將歷史建筑和文物保護(hù)單位、不可移動文物等概念完全區(qū)分開來；以避免適用于歷史建筑的條文和適用于文物保護(hù)單位、不可移動文物的《文物?！芳捌湎嚓P(guān)配套法規(guī)交叉重疊，造成部門職責(zé)不清、交叉打架。因此，相應(yīng)地在法律責(zé)任中，本條例規(guī)定，對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村中的文物造成損毀的，應(yīng)當(dāng)依照文物保律、法規(guī)的規(guī)定給予處罰。也就是說，涉及文物的，應(yīng)當(dāng)適用 《文物?！芳捌湎嚓P(guān)配套法規(guī)。

本條還規(guī)定，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這是和《刑法》的銜接性規(guī)定?！缎谭ā返谌俣臈l規(guī)定:“故意損毀國家保護(hù)的珍貴文物或者被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的文物的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。故意損毀國家保護(hù)的名勝古跡，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。過失損毀國家保護(hù)的珍貴文物或者被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位;省級文物保護(hù)單位的文物，造成嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役?！?p>第六章 附 則

法的附則是法的整體中作為總則和分則輔助性內(nèi)容而存在的一個組成部分，往往位于法律、

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法規(guī)的總則和分則之后。附則是法的整體的一部分，這使它不同于法的附件，附則的存在對于總則和分則的有效實(shí)施有重要的意義，絕不是可有可無的。雖然并不是所有的法律法規(guī)都有附則 (如《民事訴訟法》就沒有附則)，但并不意味著這些法律法規(guī)沒有附則性的內(nèi)容，而只是將其放在了總則或分則中。

一般來說，法的附則由技術(shù)性規(guī)定 (如術(shù)語的定義)和規(guī)范性規(guī)定 (如授權(quán)規(guī)定)組成，以前者為主。具體來說，通常包括以下幾個方面內(nèi)容。

(1)關(guān)于名詞和術(shù)語的定義或解釋。包括對專用術(shù)語含義的界定 (如《民法通則》第153條)和某些名詞所包含內(nèi)容的列舉 (如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第7)。

(2)關(guān)于適用范圍的補(bǔ)充性規(guī)定。一種情況是針對特殊的適用對象如、外國公民、法人等的規(guī)定(如《行政復(fù)議法》第41條)；另一種情況是有關(guān)“參照適用”“比照適用”等的規(guī)定。

(3)關(guān)于解釋權(quán)的授權(quán)性規(guī)定。一般而言，制定法的機(jī)關(guān)都有權(quán)對所制定的法進(jìn)行解釋，此處所說的解釋權(quán)是指法中明文指出的，對法在具體適用過程中遇到問題的解釋權(quán)。

(4)關(guān)于制定實(shí)施細(xì)則 (如《專利法》第6)和變通實(shí)行規(guī)定（如《繼承法》第35條)的授權(quán)規(guī)定。

(5)關(guān)于宣告有關(guān)法或法的具體規(guī)定失效或廢止的規(guī)定。一種情況是新法產(chǎn)生后，舊法的失效或廢止 (如《合同法》第42)；另一種情況是一個較高法律效力的法產(chǎn)生后，與其相抵觸的同級或較低法律效力的法的具體規(guī)定的失效或廢止 (如《行政復(fù)議法》第42條)。

(6)關(guān)于施行問題的規(guī)定。主要規(guī)定法的生效日期，最常見的是規(guī)定自發(fā)布之日起實(shí)施 (如

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《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和自發(fā)布之日后的某一個具體日期起實(shí)施 (如《建筑法》第85條)。

(7)其他需要補(bǔ)充規(guī)定的內(nèi)容。(如《建筑法》第82條禁止亂收費(fèi)的規(guī)定)

《條例》附則共兩條，對條例有關(guān)用語含義及條例的實(shí)施日期作了規(guī)定。

第四十七條 本條例下列用語的含義:

(一)歷史建筑，是指經(jīng)城市、縣確定公布的具有一定保護(hù)價值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物。

(二)歷史文化街區(qū)，是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域。

歷史文化街區(qū)保護(hù)的具體實(shí)施辦法，由建設(shè)主管部門會同文物主管部門制定。

[釋義]本條是關(guān)于《條例》中用語含義的規(guī)定和有關(guān)歷史文化街區(qū)保護(hù)的具體實(shí)施辦法的授權(quán)條款。

本條規(guī)定了歷史建筑的定義。歷史建筑是指經(jīng)城市、縣確定公布的具有一定保護(hù)價值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物。該規(guī)定明確了歷史建筑的公布主體和條件。歷史建筑的公布主體是城市、縣。歷史建筑具備的條件包含以下幾個方面：一是，具有一定保護(hù)價值。嚴(yán)格來講，歷史建筑的保護(hù)價值低于文物保護(hù)單位以及其他不可移動文物。二是，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色。歷史建筑是歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村歷史風(fēng)貌的重要組成部分，保護(hù)歷史建筑，也是保護(hù)名城、名鎮(zhèn)、

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名村的歷史風(fēng)貌。三是，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動文物。該規(guī)定將歷史建筑和文物保護(hù)單位、不可移動文物等概念完全區(qū)分開來，是為了避免本條例適用于歷史建筑的條文和適用于文物保護(hù)單位、不可移動文物的《文物?！芳捌湎嚓P(guān)配套法規(guī)交叉重疊，造成部門職責(zé)不清、交叉打架，符合上述三個條件的建筑物、構(gòu)筑物，才能公布為歷史建筑。

本條還規(guī)定了歷史文化街區(qū)的定義。歷史文化街區(qū)是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域。本條規(guī)定了歷史文化街區(qū)的核定公布主體和條件。核定公布?xì)v史文化街區(qū)的主體是省、自治區(qū)、直轄市。歷史文化街區(qū)應(yīng)當(dāng)具備的條件包含以下幾個方面：一是，保存文物特別豐富。該條件主要是依據(jù)《文物?！返谑臈l第二款的規(guī)定，即“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者紀(jì)念意義的城鎮(zhèn)、街道、村莊，由省、自治區(qū)、直轄市核定公布為歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)，并報備案”。二是，歷史建筑集中成片。歷史建筑是歷史文化街區(qū)的重要組成部分，在歷史建筑集中成片達(dá)到一定規(guī)模的情況下，才能被公布為歷史文化街區(qū)。三是，能夠較完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌。體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，必須具有完整性和真實(shí)性。強(qiáng)調(diào)完整性和真實(shí)性，是為了防止地方拆舊建新，破壞歷史文化街區(qū)完整的歷史風(fēng)貌。四是，具有一定規(guī)模。這是在規(guī)模上增加了一個限定條件。只有具備如上四個條件，才能被核定公布為歷史文化街區(qū)。

本條還規(guī)定，歷史文化街區(qū)保護(hù)的具體實(shí)施辦法由建設(shè)主管部門會同文物主管部門制定?！稐l例》對歷史文化街區(qū)作了一些規(guī)定，主要體現(xiàn)在保護(hù)措施一章中。同時，《條例》也授權(quán)建設(shè)主管部門會同文物主管部門制定歷史文化街區(qū)保護(hù)的具體實(shí)施辦法，對歷史文化街區(qū)作一些細(xì)化的規(guī)定，便于實(shí)踐操作，以更好的保護(hù)歷史文化街區(qū)。

第四十 本條例自2008年7月1日起施行。

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[釋義]本條是關(guān)于《條例》施行時間的規(guī)定。行規(guī)的實(shí)施時間也就是生效時間。行規(guī)的生效和公布是兩個不同的概念。行規(guī)的公布是指制定機(jī)關(guān)將通過的行規(guī)向社會予以公告。行規(guī)的生效是行規(guī)開始施行，開始對社會行為具有約束力。行規(guī)從何時開始生效，是要根據(jù)行規(guī)的性質(zhì)和實(shí)際需要來決定。通常有三種生效方式：第一種，自公布之日起生效施行；第二種，公布后經(jīng)過一段時間后才施行，法規(guī)中明確規(guī)定生效施行的具體日期，我國的行規(guī)多數(shù)采取這種方式；第三種，公布后先試行或者暫行，而后由制定機(jī)關(guān)加以修改補(bǔ)充，再通過為正式法律，公布施行，在試行或者暫行期間，也有約束力。本條例采取第二種方式。本條規(guī)定：“本條例自2008年7月1日起施行?！?p>- 98 -